Guide La prise de décision en urbanisme

Acteurs et processus

C’est la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) qui établit les bases en matière d’information et de consultation publique permettant d’associer les citoyens à la prise de décision et à la gestion de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

Par ailleurs, la Loi sur le développement durable (LDD) reconnaît que la participation et l'engagement des citoyens et des groupes qui les représentent sont nécessaires pour définir une vision concertée du développement et pour assurer sa durabilité sur les plans environnemental, social et économique.

Information, consultation et participation publique

La participation à la prise de décision et à la gestion de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme s’exprime de différentes façons. Il y a l’information, la consultation et la participation publique décisionnelle.

  • L’information réfère aux renseignements et documents que l’administration produit et fournit à l’intention des citoyens afin de leur permettre de comprendre les grandes lignes et la pertinence des propositions que le conseil est en train d’examiner.
  • La consultation est la démarche qui permet aux citoyens, à titre personnel ou au nom d’un groupe ou d’un organisme, de poser des questions et d’exprimer des préoccupations, des attentes, des opinions ou formuler des commentaires sur les propositions que le conseil est en train d’examiner.
  • La participation publique décisionnelle est le recours qui permet aux citoyens d’accepter ou non les propositions de modification de certains objets des règlements de zonage et de lotissement.

Enfin, il y a la possibilité, pour les citoyens, de représenter le public dans certains comités consultatifs institués par les instances municipales.

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Principes de base

Les citoyens désirent que les décisions concernant leur milieu et leur cadre de vie se prennent dans une institution politique où les règles relatives à la participation des citoyens jouent à fond.

Il appartient certes aux élus municipaux d’assumer la responsabilité finale des choix collectifs en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme. Cependant, le processus de décision commande de prendre davantage appui sur la participation, la consultation des citoyens, voire sur une concertation avec les citoyens.

Il existe un certain nombre de principes reconnus dans la littérature courante et soutenus par les pratiques professionnelles en matière de consultation publique. Il s’agit des principes suivants :

  • De manière générale, la consultation et la participation des citoyens sous-entendent l’établissement d’un contrat loyal entre les décideurs et les citoyens habilités à influencer la prise de décision. Le principe étant que les décideurs acceptent d’être influencés par les citoyens avant de prendre une décision.
  • La portée des objets soumis à la consultation publique a une incidence sur la participation des citoyens. La participation prend tout son sens lorsqu’elle porte sur des objets ayant des répercussions sur la qualité du milieu et du cadre de vie des citoyens. Par conséquent, il est important de répondre, notamment, aux questions suivantes :
    • Le projet démontre-t-il sa pertinence et son apport réel au patrimoine collectif et à la vitalité de la municipalité?
    • Le projet repose-t-il sur une connaissance du milieu, de son histoire, de son patrimoine et de son architecture, de sa vie communautaire, de ses dimensions culturelles ou économiques et, surtout, de sa dimension humaine?
    • L’élaboration et l’analyse du projet sont-elles crédibles et rigoureuses? Tiennent-elles compte de la complexité et de la diversité des répercussions du projet sur le milieu ou son patrimoine?
  • La participation des citoyens peut se définir en tant que collaboration au processus de prise de décision. Ainsi, la décision prise est susceptible d'être plus éclairée, après quoi le poids de la responsabilité de la décision est davantage partagé et supporté par la population, minimisant, par le fait même, les risques d'insatisfaction générale.
  • La consultation publique implique une communication réciproque entre les autorités municipales et les citoyens à toutes les étapes du processus. La consultation publique constitue un instrument d’enrichissement et de bonification du processus décisionnel. La démarche de consultation est un processus interactif et répétitif ayant pour objectifs d'obtenir les points de vue des gens, de les prendre en considération, de fournir à ces derniers l'occasion d'influer sur les décisions. Elle ne retarde pas inutilement la prise de décision, mais l’éclaire, la facilite, l'oriente. Elle s’inscrit dans un mode de gestion qui comprend des étapes et des délais incompressibles.
  • La consultation doit être crédible, transparente, utile à la prise de décision, efficace et déterminée dans le temps. La consultation doit satisfaire aux règles de l’art et aux règles éthiques usuellement reconnues, par exemple :
    • accès à une documentation pertinente et de qualité, rédigée dans un langage compréhensible;
    • délai suffisant pour s’approprier l’information;
    • assemblée de consultation en deux temps distincts et se déroulant, au besoin, en plusieurs séances de manière à permettre la présentation du projet, de répondre aux questions du public et de rendre possible l’expression des opinions;
    • rédaction et diffusion d’un rapport de consultation faisant état des opinions et des préoccupations des citoyens à l’égard du projet;
    • diffusion d’une réponse motivée des décideurs;
    • suivi.

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Mécanismes découlant de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme

La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) prescrit un éventail de mesures et de mécanismes qui donne l’occasion aux citoyens de collaborer à la prise de décision entourant l’élaboration et l’adoption des plans métropolitains d’aménagement et de développement (PMAD), des schémas d’aménagement et de développement (SAD) ainsi que des plans et règlements d’urbanisme.

Les processus détaillés ci-après concernent les documents suivants :

  • Le plan métropolitain d’aménagement et de développement
  • Le schéma d’aménagement et de développement
  • Le plan d’urbanisme
  • Les règlements d’urbanisme
  • Le référendum décisionnel en urbanisme
  • Les dispositions particulières aux élevages porcins
  • Le comité consultatif d’urbanisme
  • Le comité consultatif agricole

Plan métropolitain d’aménagement et de développement

Le processus de consultation publique entourant la modification ou la révision d’un schéma d’aménagement et de développement (SAD) se résume aux obligations suivantes :

  • Dans le cas d’une modification, la consultation publique porte sur le projet de règlement. Dans le cas de la révision elle porte sur le second projet de règlement.
  • Adoption par le conseil de la communauté métropolitaine, en même temps que tout projet de règlement modifiant le plan métropolitain, d’un document qui indique la nature des modifications qu’une MRC devra apporter, advenant la modification du plan, à son schéma. Une copie de ce document est signifiée au ministre et transmise à chaque organisme partenaire de la communauté métropolitaine. Il en est de même après l’entrée en vigueur du règlement modifiant le plan métropolitain. Le conseil peut toutefois adopter ce document par un renvoi à celui qui a été adopté à la suite du projet modifiant le plan.
  • Possibilité pour le conseil de tout organisme partenaire, dans les 45 jours qui suivent la transmission du projet de modification du plan métropolitain, de donner son avis sur ce projet. Il en est de même sur le premier projet de révision du plan métropolitain. Dans le cas de la révision, le délai est de 120 jours pour donner son avis.
  • Tenue d’au moins une assemblée publique sur le territoire de la communauté.

    La communauté doit aussi tenir une assemblée publique sur le territoire de toute municipalité dont le représentant au conseil en fait la demande lors de la séance où est adopté le projet de règlement.

    Il doit également tenir une telle assemblée sur le territoire, compris dans le sien, de tout organisme partenaire dont le conseil en fait la demande dans les 20 jours qui suivent la transmission du projet de règlement.

    Dans le cas de la révision de son plan métropolitain, la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) doit tenir une assemblée publique dans l’agglomération de Montréal , dans celle de Longueuil, sur le territoire de la Ville de Laval, sur la partie de son territoire qui correspond à l’ensemble formé par le territoire de la Ville de Mirabel et par ceux des municipalités mentionnées à l’annexe I de la Loi sur la Communauté métropolitaine de Montréal qui sont compris dans les territoires des MRC mentionnées à l’annexe III de cette loi, et sur la partie de son territoire qui correspond à l’ensemble formé par les territoires des municipalités mentionnées à l’annexe I de la Loi sur la Communauté métropolitaine de Montréal qui sont compris dans ceux des municipalités régionales de comté mentionnées à l’annexe IV de cette loi.

    Il en est de même pour la Communauté métropolitaine de Québec (CMQ) qui doit tenir une assemblée publique dans l’agglomération de Québec, sur le territoire de la Ville de Lévis, sur le territoire de la MRC de L’Île-d’Orléans, sur le territoire de la MRC de La Côte-de- Beaupré, et sur le territoire de la MRC de La Jacques-Cartier.
  • L’assemblée publique est dirigée par une commission et présidée par le président de la communauté, ou un autre membre de la commission désigné par celui-ci. Au cours d'une assemblée publique, la commission explique le projet (le second projet dans le cas d’une révision) et, le cas échéant, ses effets sur les schémas concernés. Elle entend les personnes et organismes qui désirent s'exprimer.

    La CMM et la CMQ peuvent tenir leurs assemblées publiques par l’intermédiaire d’une commission constituée en vertu, respectivement, de l’article 50 de la Loi sur la Communauté métropolitaine de Montréal (chapitre C-37.01) ou de l’article 41 de la Loi sur la Communauté métropolitaine de Québec (chapitre C-37.02).
  • Publication d’un avis, au plus tard le 15e jour qui précède la tenue de l'assemblée publique (le 30e jour dans le cas d’une révision du plan), dans un journal diffusé sur le territoire de la communauté, qui indique la date, l’heure, le lieu et l’objet de l’assemblée.
  • Possibilité de consulter, au bureau de chaque MRC, le projet de règlement (second projet dans le cas d’une révision) ainsi que tout document qui indique la nature des modifications qu'une MRC devra apporter, advenant la modification du plan métropolitain.
  • Publication d’un résumé de ces documents décrivant les principaux effets de la modification proposée sur le territoire de chaque MRC concernée par la modification.

    Ce résumé peut, au choix du conseil de la communauté, être transmis par courrier ou autrement distribué à chaque adresse du territoire de celle-ci, avant la tenue de l'assemblée. Dans ce cas, le résumé est accompagné d'un avis indiquant la date, l'heure, le lieu et l'objet de toute assemblée prévue et mentionnant qu'une copie du projet peut être consultée au bureau de la communauté et à celui de chaque MRC.
  • Après la période de consultation, le conseil de la communauté adopte, selon le cas, un règlement modifiant le plan métropolitain ou édictant un plan métropolitain révisé, avec ou sans changement.

    La décision d’adopter le règlement modifiant le plan métropolitain doit être prise à la majorité des deux tiers des voix exprimées.

    Dans le cas de la Communauté métropolitaine de Québec, cette majorité doit aussi comporter la majorité des voix exprimées par les représentants de la Ville de Lévis et la majorité des voix exprimées par l’ensemble des représentants de la Municipalité régionale de comté de L’Île-d’Orléans, de la Municipalité régionale de comté de La Côte-de-Beaupré et de la Municipalité régionale de comté de La Jacques-Cartier.

Pour plus amples renseignements, consultez les manuels de procédures suivants :

Schéma d’aménagement et de développement

Le processus de consultation publique entourant la modification ou la révision d’un SAD se résume aux pratiques suivantes :

  • Dans le cas d’une modification, la consultation publique porte sur le projet de règlement. Dans le cas de la révision elle porte sur le second projet de règlement.
  • Le conseil d’une MRC adopte, en même temps que tout projet de règlement modifiant le schéma, un document qui indique la nature des modifications qu’une municipalité devra apporter, advenant la modification du schéma, à son plan et à ses règlements d’urbanisme. Une copie de ce document est signifiée au ministre et transmise notamment à chaque municipalité. Il en est de même après l’entrée en vigueur du règlement modifiant le schéma. Le conseil peut toutefois adopter ce document par un renvoi à celui qui a été adopté à la suite du projet modifiant le schéma.
  • Au moins une assemblée publique doit être tenue sur le territoire de la MRC et sur le territoire de toute municipalité dont le représentant au conseil de la MRC fait la demande.

    Dans le cas de la révision du schéma, la population de la municipalité sur le territoire de laquelle est tenue l'assemblée ou, selon le cas, le total des populations des municipalités sur le territoire desquelles sont tenues les assemblées doit représenter au moins les deux tiers de la population de la MRC.
  • L’assemblée est dirigée par une commission et présidée par le préfet ou un autre membre de la commission désigné par celui-ci. Au cours d'une assemblée publique, la commission explique le projet et, le cas échéant, ses effets sur les plans et les règlements des municipalités concernées. Elle entend les personnes et organismes qui désirent s'exprimer.
  • Publication d’un avis, au plus tard le 15e jour qui précède la tenue de l'assemblée publique (le 30e jour dans le cas d’une révision du schéma), dans un journal diffusé sur le territoire de la MRC, qui indique la date, l’heure, le lieu et l’objet de l’assemblée. L’avis est également affiché au bureau de chaque municipalité de la MRC.
  • Possibilité de consulter, au bureau de chaque municipalité, le projet de règlement ainsi que tout document qui indique la nature des modifications qu'une municipalité devra apporter, advenant la modification du schéma, à son plan et ses règlements d'urbanisme.
  • Publication d’un résumé de ces documents décrivant les principaux effets de la modification proposée sur le territoire de chaque municipalité concernée par la modification.

    Ce résumé peut, au choix du conseil de la MRC, être transmis par courrier ou autrement distribué à chaque adresse du territoire de celle-ci, avant la tenue de l'assemblée. Dans ce cas, le résumé est accompagné d'un avis indiquant la date, l'heure, le lieu et l'objet de toute assemblée prévue et mentionnant qu'une copie du projet peut être consultée au bureau de chaque municipalité dont le territoire est compris dans celui de la MRC.
  • Après la période de consultation, le conseil de la MRC adopte, selon le cas, un règlement modifiant le schéma ou édictant un schéma révisé, avec ou sans changement.

Plan d’urbanisme

Le processus de consultation publique entourant la modification ou la révision du plan d’urbanisme se résume aux pratiques suivantes :

  • Tenue d’une assemblée publique sur le projet de règlement par l'intermédiaire du maire ou d'un autre membre du conseil désigné par le maire.

    Au cours de l'assemblée publique, celui par l'intermédiaire duquel elle est tenue explique le projet de règlement et les conséquences de l'adoption ou de l'entrée en vigueur d'un tel règlement et entend les personnes et organismes qui désirent s'exprimer.
  • Publication d’un avis, au plus tard le 15e jour qui précède la tenue de l'assemblée publique, dans un journal diffusé sur le territoire de la municipalité, qui indique la date, l’heure, le lieu et l’objet de l’assemblée. L’avis est également affiché au bureau de la municipalité.
  • Publication d’un résumé du projet de règlement. Ce résumé peut, au choix du conseil de la MRC, être transmis par courrier ou autrement distribué à chaque adresse du territoire de celle-ci, avant la tenue de l'assemblée. Dans ce cas, le résumé est accompagné d'un avis indiquant la date, l'heure, le lieu et l'objet de toute assemblée prévue et mentionnant qu'une copie du projet peut être consultée au bureau de la municipalité.
  • Après la tenue de l'assemblée publique, le conseil de la municipalité adopte, avec ou sans changement, le règlement modifiant le plan, à la majorité des voix de ses membres.

Règlements d’urbanisme

Le processus de consultation publique s’applique obligatoirement aux règlements d’urbanisme suivants :

  • règlement de zonage, y compris les dispositions sur la contribution aux fins de parcs;
  • règlement de lotissement, y compris les dispositions sur la contribution aux fins de parcs;
  • règlement de construction;
  • règlement relatif à certaines conditions de délivrance du permis de construction en vertu de l’article 116 de la Loi;
  • règlement sur les dérogations mineures;
  • règlement sur les plans d’aménagement d’ensemble (PAE);
  • règlement sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA);
  • règlement sur les ententes relatives aux travaux municipaux;
  • règlement sur les usages conditionnels;
  • règlement sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble (PPCMOI);
  • projet de règlement permettant d’intégrer un PAE aux règlements d’urbanisme;
  • résolution accordant une demande d’autorisation d’un PPCMOI (zonage par projet).

Le conseil municipal peut également tenir une consultation publique sur :

  • un plan d’implantation et d’intégration architecturale.

Le comité de démolition peut également tenir une audition sur :

  • une demande d’autorisation de démolition.

Le processus de consultation publique entourant la modification des règlements d’urbanisme se résume aux obligations suivantes :

  • Tenue d’une assemblée publique sur le projet de règlement par l'intermédiaire du maire ou d'un autre membre du conseil désigné par le maire.

    Au cours de l'assemblée publique, celui par l'intermédiaire duquel elle est tenue explique le projet de règlement et entend les personnes et organismes qui désirent s'exprimer.

    Lorsque le projet contient une disposition propre à un règlement susceptible d'approbation référendaire, la personne chargée de l'explication du projet définit cette disposition et explique la nature et les modalités d'exercice du droit de certaines personnes de demander que tout règlement contenant cette disposition soit soumis à l'approbation de certaines personnes habiles à voter.
  • Publication d’un avis, au plus tard le 7e jour qui précède la tenue de l'assemblée publique, dans un journal diffusé sur le territoire de la municipalité, qui indique la date, l’heure, le lieu et l’objet de l’assemblée. L’avis est également affiché au bureau de la municipalité.

    L'avis doit mentionner qu'une copie du projet de règlement peut être consultée au bureau de la municipalité. Il doit également mentionner que le projet contient ou non une disposition propre à un règlement susceptible d'approbation référendaire.

    Grosso modo, lorsque le projet concerne une zone ou une partie de territoire, l'avis doit, en utilisant autant que possible le nom des voies de circulation, soit décrire le périmètre de la zone ou de la partie de territoire ou l'illustrer à l’aide d’un croquis, soit indiquer l'endroit approximatif où se situe la zone ou la partie de territoire et mentionner que la description ou l'illustration peut être consultée au bureau de la municipalité.

Par ailleurs, le conseil doit statuer lors d’une séance du conseil (séance précédée d’un avis public) sur une demande :

  • de dérogation mineure;
  • d’autorisation d’un usage conditionnel.

Il en est de même pour le comité de démolition qui doit statuer lors d’une séance publique sur une demande :

  • d’autorisation de démolition.

Référendum décisionnel en urbanisme

Le référendum décisionnel en urbanisme constitue un recours légal qui permet aux citoyens d’accepter ou non les propositions de modification de certains objets des règlements de zonage et de lotissement : les usages, les constructions, la densité d’occupation du sol, la dimension et le volume des constructions, les marges de recul, les normes de stationnement, les contraintes de nature anthropique, les dimensions et superficies des lots.

Les premières législations relatives au référendum décisionnel en urbanisme remontent aux années 1930 et 1940. Au fil du temps, le processus d’approbation référendaire s’est raffiné et comprend maintenant trois étapes :

  • la demande de participation à un référendum (sous forme de pétition par plus ou moins 12 personnes habiles à voter) visant à mettre en œuvre le processus référendaire, en vertu de la LAU;
  • la tenue du registre (période d’enregistrement pour demander le scrutin référendaire), en vertu de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (LERM);
  • Le scrutin référendaire, en vertu de la LERM.

En général, toute demande de participation à un référendum peut provenir des personnes intéressées d’une zone visée par un projet de règlement modificateur et de toute zone contiguë à celle-ci. Dès lors, les personnes habiles à voter sont celles de la zone à laquelle le règlement s’applique ainsi que celles de toute zone contiguë d’où provient une demande valide à l’égard de la disposition visée. Enfin, la Loi prévoit diverses catégories de demandes pour tenir compte des objets du zonage. Celles-ci s’appliquent par zones, par secteurs de zone, par parties de territoire ou à l’ensemble du territoire.

Par ailleurs, la LERM prévoit que des personnes habiles à voter ayant le droit d'être inscrites sur la liste référendaire de la municipalité ou, selon le cas, du secteur concerné peuvent toujours renoncer à la tenue d'un scrutin référendaire en transmettant un avis au greffier ou au secrétaire-trésorier, un avis en ce sens signé par la majorité d’entre elles avant le premier jour d'accessibilité au registre. Dans un tel cas, le règlement concerné est réputé approuvé par les personnes habiles à voter et la municipalité n'a pas à procéder à un scrutin référendaire à son égard.

La Loi prévoit également des exceptions qui découlent des exigences en matière de conformité. Ainsi, dans les situations suivantes, un règlement de modification autrement susceptible d’approbation référendaire ne peut faire l’objet d’une demande visant à le soumettre au processus d’approbation par les personnes habiles à voter et ne peut donc être assujetti à ces règles de procédure.

Il s’agit des cas d’exception suivants :

  • Lorsque la municipalité est tenue d’adopter un règlement de concordance uniquement pour tenir compte de la modification ou de la révision du SAD. On entend par règlement de concordance tout règlement qui modifie, selon le cas, le plan d’urbanisme, le règlement de zonage, de lotissement ou de construction d’une municipalité ou son règlement sur les PIIA, sur les PAE, sur les ententes relatives à des travaux municipaux, sur les usages conditionnels, sur les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble ou le règlement relatif à certaines conditions de délivrance du permis de construction en vertu de l’article 116.
  • Lorsque la municipalité est tenue de modifier ses règlements d'urbanisme uniquement pour tenir compte de l'entrée en vigueur, de la modification ou de la révision de son plan d'urbanisme.
  • Lorsque la municipalité décide de procéder du même coup à la « révision quinquennale du plan d’urbanisme et des règlements de zonage et de lotissement ». Dans ce cas seulement, un règlement de remplacement du règlement de zonage ou de lotissement est soumis à l’approbation des personnes habiles à voter de l’ensemble du territoire de la municipalité et, par conséquent, soustrait de l’application du processus général de demande de participation à un référendum. La révision du plan d’urbanisme est la clef de voûte de ce nouveau processus : pas de révision du plan, pas de remplacement des règlements de zonage ou de lotissement et pas d’exception au processus de demande de participation à un référendum.

L'expression « uniquement pour tenir compte » d'une modification ou d'une révision du plan d'urbanisme ou du schéma d'aménagement doit être interprétée comme ayant le sens de « nécessaire ».

Pour plus amples renseignements, consultez les manuels de procédures suivants :

Dispositions particulières aux élevages porcins

La LAU institue une procédure d’examen public obligatoire pour certains projets d’élevage porcin, préalable à la délivrance du permis municipal.

En fonction de certains critères, principalement liés à la production de lisier, les projets visés doivent se soumettre à une procédure d’information et de consultation publique obligatoire, à l’échelle locale. La Loi encadre clairement l’ensemble de la procédure, de la période d’information à la remise des recommandations.

Les consultations publiques peuvent être tenues par la municipalité ou par la MRC lorsque la municipalité le souhaite. Dans les deux cas, une commission est formée pour diriger la procédure de consultation.

Après les consultations, la commission soumet un rapport de consultation au conseil. Ce rapport peut proposer de refuser ou d’accepter, avec ou sans mesure de mitigation, la délivrance du permis. À l’exception où le promoteur conteste les conclusions du rapport et fait appel à un conciliateur, ces dernières sont adoptées par résolution du conseil.

Pour plus amples renseignements, consultez le guide explicatif concernant la consultation publique sur un projet d’élevage porcin Ouverture d'un document PDF dans une nouvelle fenêtre (538 Ko), MAMR, mars 2005, 73 pages.

Comité consultatif d’urbanisme

Le comité consultatif d’urbanisme (CCU) est composé d'au moins un membre du conseil municipal et de résidants du territoire de la municipalité. La représentation citoyenne au sein du CCU se limite aux membres du comité choisis par le conseil municipal. On trouve dorénavant des CCU dans la presque totalité des municipalités du Québec.

Ce comité se voit attribuer des pouvoirs d'étude et de recommandation en matière d'urbanisme, de zonage, de lotissement et de construction.

Au fil du temps, le rôle consultatif du CCU a pris une plus grande importance. Aujourd’hui, le dépôt d’une demande de dérogation mineure, d’un plan d’aménagement d’ensemble, d’un plan d’implantation et d’intégration architecturale, d’une demande d’autorisation d’un usage conditionnel ou d’un projet particulier de construction, de modification ou d’occupation d’un immeuble, obligent le conseil municipal à obtenir un avis préalable du CCU.

Pour plus amples renseignements, consultez la fiche du guide La prise de décision en urbanisme intitulée « Le comité consultatif d’urbanisme ».

Comité consultatif agricole

Toute communauté métropolitaine et toute MRC dont le territoire comprend une zone agricole établie en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles dispose d’un comité consultatif agricole (CCA). Il est composé de membres du conseil de la communauté métropolitaine ou de la MRC, selon le cas, de producteurs agricoles qui résident sur le territoire et de résidants de la communauté métropolitaine ou de la MRC, selon le cas, qui ne se retrouvent pas dans les deux catégories précédentes.

Le CCA est donc un comité multipartite dont le mandat est d’étudier toute question relative à l’aménagement du territoire agricole, à la pratique des activités agricoles et aux aspects environnementaux rattachés aux deux activités précédentes. Il émet ensuite les recommandations qu’il juge appropriées au conseil de la MRC. Ce dernier n’est pas tenu de respecter les recommandations du CCA, mais il est important de noter que les orientations gouvernementales relatives à la protection du territoire et des activités agricoles privilégient la voie de la recherche d’un consensus entre les milieux municipal et agricole lors de la révision du SAD.

S’il constitue un exemple de mécanisme de participation du public, la représentation citoyenne au sein du CCA est plutôt limitée.

Pour plus de détails, consultez la fiche du guide sur la prise de décision en urbanisme intitulée Le comité consultatif agricole.

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Mécanismes découlant d’autres lois

Avec le temps, certaines expériences en matière de consultation publique ont innové et ont donné cours à des pratiques de participation de citoyens qui vont bien au-delà des règles prescrites par la LAU.

Il s’agit des pratiques suivantes :

  • Le bureau d’audiences publiques en environnement
  • Les conseils de quartier
  • Les comités locaux dans les TNO
  • L’Office de consultation publique de Montréal
  • Le rôle des conseils d’arrondissement
  • Les conseils locaux de la Municipalité de la Baie-James
  • Le référendum consultatif
  • Les projets soustraits du processus d’approbation référendaire
  • Le droit d’initiative

Bureau d’audiences publiques en environnement

S’il ne découle pas d’une législation propre aux affaires municipales québécoises, le Bureau d’audiences publiques en environnement (BAPE) est néanmoins une procédure familière pour les municipalités du Québec qui se trouvent forcément, un jour ou l’autre, devant la possibilité de participer à une audience publique en environnement.

Créé il y a maintenant plus de 25 ans, il est l’exemple d’examen public québécois le plus connu. Cet outil d’information, de consultation et d’aide à la décision repose sur le savoir-faire d’une équipe de commissaires-experts impartiaux et sur une procédure d’enquête et de consultation reconnue. Sa mission est de consulter la population sur des questions relatives à la qualité de l’environnement.

La Loi sur la qualité de l’environnement et, plus particulièrement, le Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement balisent clairement les périodes d’information, de questions du public au promoteur et de consultation du public. Y sont déterminés, entre autres, le type d’information à rendre publique, la façon dont elle doit l’être, la procédure à suivre pour permettre aux citoyens de questionner le promoteur, le temps alloué aux citoyens pour préparer et soumettre des mémoires, etc.

Conseils de quartier

Trois municipalités, Québec, Rouyn-Noranda et Val-d’Or, se sont dotées de conseils de quartier.

Les conseils de quartier de la Ville de Québec, initiés en 1993, sont souvent considérés comme le modèle le plus développé au Canada. Ils sont composés de tous les résidants du quartier et sont dirigés par un conseil d’administration, élu au suffrage universel, qui représente différents acteurs du quartier. Les élus de l’arrondissement participent aux séances du conseil de quartier à titre de membres non votants.

Le conseil de quartier dispose d’un pouvoir d’initiative qui lui permet de mener des consultations sur tout objet qu’il juge pertinent. La Ville profite également des séances du conseil de quartier pour consulter la population relativement à des projets de modification des règlements d’urbanisme ou sur tout objet soumis par le comité exécutif de la Ville. Enfin, les membres de son conseil d’administration étudient toutes questions que le conseil municipal lui soumet.

Les villes de Rouyn-Noranda et de Val-d’Or disposent également de conseils de quartier. Les conseils de quartier sont d’office composés des élus dont le district coïncide avec le territoire du quartier alors que les autres membres sont désignés par le conseil municipal parmi les résidants du quartier. Ils ont comme principal mandat de s'assurer de la qualité des services de proximité offerts aux citoyens du quartier et d'en vérifier l'accessibilité, de recommander à la Ville un soutien communautaire aux organismes du quartier, de s'assurer de l'accessibilité des bâtiments et des équipements municipaux du quartier, de suggérer des projets afin de favoriser la culture, les loisirs et l'utilisation des parcs dans le quartier et, finalement, de recommander au conseil de la Ville les subventions que ce dernier peut accorder aux organismes du quartier en vertu de la Loi sur les cités et villes.

Comités locaux dans les territoires non organisés

Ce sont les MRC qui administrent les territoires non organisés (TNO) sur leur territoire, et ce, en vertu de la Loi sur l’organisation territoriale municipale. Comme les TNO du Québec sont très peu peuplés, l’utilisation du palier supramunicipal pour y assurer les services locaux est apparue comme une solution adéquate. Par conséquent, la loi offre la possibilité d’y instaurer une participation active des citoyens lorsque le TNO comprend un certain noyau de résidants. Elle permet d’y constituer des « comités locaux » composés de personnes élues, dotés de pouvoirs d’études et de recommandations. Les petits pôles ruraux de Guyenne et de Laniel en sont des exemples dans la région de l’Abitibi-Témiscamingue.

Le conseil de la MRC détermine le nombre de membres, la durée de leur mandat, les règles de leur élection et les règles de fonctionnement de ce comité. Toute personne physique habile à voter lors d'un référendum est éligible au poste de membre du comité local ou habile à voter à l'élection de ses membres.

Office de consultation publique de Montréal

Institué en 2002 par la Charte de la Ville de Montréal, l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM) réalise des mandats de consultation publique relatifs aux différentes compétences de la Ville de Montréal, notamment sur les projets d'urbanisme et d'aménagement du territoire ou sur tout projet désigné par le conseil ou le comité exécutif. Les commissaires sont choisis à même une liste dressée par le comité exécutif. Seules peuvent être sur cette liste des personnes qui ont des compétences particulières en matière de consultation publique. La Charte prévoit que l’OCPM doit tenir des consultations publiques sur demande du conseil municipal ou du comité exécutif de la Ville et sur tout règlement adopté par le conseil municipal concernant certains projets clairement définis dans la Charte.

Rôle des conseils d’arrondissement

En vertu de leur charte respective ou décret de constitution, il revient au conseil d’arrondissement de tenir la consultation publique prévue par la LAU sur les règlements d’urbanisme dans les villes de Longueuil, de Lévis, de Montréal, de Québec, de Saguenay et de Sherbrooke. Il en est de même dans les villes de Longueuil, de Montréal et de Québec lorsqu’il s’agit d’une consultation publique liée à un règlement qui relève de la compétence du conseil d’arrondissement.

Par conséquent, l'affichage des avis publics relativement à une matière qui relève d'un conseil d'arrondissement est obligatoirement fait au bureau de l'arrondissement. De plus, lorsque la publication d'un tel avis est exigée en vertu d'une loi ou d'une charte qui prévoit notamment l'affichage de l'avis au bureau de la municipalité et sa publication dans un journal diffusé sur le territoire de la municipalité, cet affichage et cette publication sont remplacés par un affichage au bureau de l'arrondissement et une publication dans un journal diffusé dans l'arrondissement.

Dans le cas des Villes de Longueuil, Montréal et Québec, lorsqu’une demande relative à une disposition propre à un règlement susceptible d’approbation référendaire qui est contenue dans un second projet de règlement peut, en vertu du deuxième alinéa de l’article 130 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, provenir de toute zone comprise dans le territoire de la municipalité et vise à ce que le règlement soit soumis à l’approbation de toutes les personnes habiles à voter, ce territoire est remplacé par le territoire formé de l’arrondissement concerné et de tout arrondissement contigu à celui-ci et les personnes habiles à voter sont celles de ces arrondissements. Aux fins de l’approbation d’une résolution ou d’un règlement par les personnes habiles à voter, une zone contiguë visée par une disposition de cette loi peut être comprise dans un autre arrondissement. Enfin, tout avis prévu au chapitre IV du titre I de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui doit être publié relativement à une matière qui relève de la compétence du conseil d’arrondissement doit, lorsqu’il concerne une résolution ou un règlement qui doit avoir effet dans une zone contiguë à un autre arrondissement, être aussi affiché au bureau de ce dernier et publié dans un journal diffusé dans cet arrondissement. L’avis doit mentionner que les documents peuvent être consultés (projet de règlement) ou obtenus (résumé) au bureau d’arrondissement selon le cas.

Dans le cas des Villes de Lévis, de Saguenay et de Sherbrooke, lorsqu’une demande de dérogation mineure concerne un immeuble situé dans une zone contiguë à un autre arrondissement, l’avis visé à l’article 145.6 prévu par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme doit être aussi affiché au bureau de ce dernier et publié dans un journal diffusé dans cet arrondissement.

De plus, en vertu de la Charte de la Ville de Montréal, un conseil d'arrondissement a le pouvoir d'introduire une modification au plan d'urbanisme de la Ville et de tenir la consultation publique prévue en vertu de la LAU. Le conseil de la Ville a par la suite la possibilité d'adopter ou de refuser le règlement de modification soumis par le conseil d'arrondissement. La Loi donne également au conseil de la ville, concurremment avec les conseils d'arrondissement, le pouvoir de prendre l'initiative d'une modification au plan d'urbanisme et prévoit que la consultation publique sur un projet de modification apporté par le conseil de la ville sera faite par l'Office de consultation publique de Montréal. Dans ce cas, un conseil d'arrondissement ne peut prendre l'initiative d'une modification au plan sur un objet sur lequel porte également un projet de modification adopté par le conseil de la ville. Enfin, la révision du plan d'urbanisme et ses modifications nécessaires pour permettre la réalisation de projets majeurs (visés à l'article 89 de la Charte) sont de la responsabilité du conseil de la Ville avec consultation publique menée par l'OCPM.

Enfin, en vertu de la Charte de la Ville de Québec, une consultation publique se tient sur un « projet de modification à un règlement » plutôt que sur un projet de règlement et l’instance responsable de consulter doit également consulter le conseil de quartier concerné qui pourra également tenir l’assemblée publique de consultation, si la demande lui en est faite en ce sens.

Conseils locaux de la Municipalité de Baie-James

Une des particularités de la Municipalité de Baie-James (MBJ) se résume à son droit de créer des localités administrées par des conseils locaux. Afin d'assurer la meilleure représentation possible de la population dans la prise des décisions qui la concernent, la Municipalité a procédé à la création des localités de Valcanton, de Villebois et de Radisson.

Bien qu'elle ait créé des localités, la MBJ ne manque pas d'être présente dans leur administration. À cet effet, elle demeure l'entité légalement reconnue, apte à valider les décisions des comités de gestion locale et des conseils locaux. Bref, les localités jouissent d'une autonomie attribuée à un appareil politique et chapeautée légalement par la Municipalité de Baie-James.

Référendum consultatif

Un référendum consultatif est une consultation populaire à l'initiative des élus municipaux dont les modalités sont prévues par la LERM et les chartes des grandes villes.

Ainsi, à titre consultatif, le conseil d'une municipalité peut soumettre une question qui est de sa compétence à l'ensemble des personnes habiles à voter ou à celles de la partie de son territoire concernée par la question. Le référendum consultatif permet d'obtenir un cautionnement de la population pour un sujet important dans la vie de la collectivité.

Le référendum consultatif peut s’avérer utile pour les dirigeants qui souhaitent obtenir l’aval des citoyens sur un projet d’urbanisme dont l’enjeu interpelle l’intérêt commun et la qualité de vie locale, pourvu que les citoyens concernés aient accès à toute l’information sur le projet en question avant de se prononcer sur son opportunité. Toutefois, si ce projet requiert une modification aux règlements d’urbanisme, la municipalité n’est pas dispensée des règles applicables à cette modification en matière de consultation publique et d’approbation.

Projets soustraits du processus d’approbation référendaire

En vertu de la Charte de la Ville de Longueuil, celle de Montréal et celle de Québec, malgré tout règlement adopté par un conseil d’arrondissement, le conseil de la Ville peut, par règlement, permettre la réalisation d’un projet qui est relatif :

  • à un équipement collectif ou institutionnel tels un équipement culturel, un hôpital, une université, un collège, un centre des congrès, un établissement de détention, un cimetière, un parc régional ou un jardin botanique;
  • à de grandes infrastructures tels un aéroport, un port, une gare, une cour ou une gare de triage ou un établissement d’assainissement, de filtration ou d’épuration des eaux;
  • à un établissement résidentiel, commercial ou industriel dont la superficie de plancher est supérieure à 25 000 mètres carrés (pas de seuil si l’établissement est situé dans le centre des affaires de la ville de Montréal);
  • à de l’habitation destinée à des personnes ayant besoin d’aide, de protection, de soins ou d’hébergement, notamment dans le cadre d’un programme de logement social mis en œuvre en vertu de la Loi sur la Société d’habitation du Québec.

Un tel règlement adopté par le conseil de la Ville est soumis à la consultation publique. Il est soustrait du processus d'approbation référendaire prévu par la LAU à moins que le projet concerne un bien culturel ou soit prévu dans un arrondissement historique ou naturel ou dans un site du patrimoine au sens de la Loi sur les biens culturels. Dans le cas de la Ville de Montréal, précisons que l'assise territoriale référendaire est élargie à la grandeur de l'arrondissement ou des arrondissements concernés dans le cadre d'une intervention du conseil de la Ville, qui touche à un bien culturel reconnu ou classé, ou à un monument historique cité conformément à la Loi sur les biens culturels, ou dont le site envisagé est situé dans l'arrondissement historique du Vieux Montréal.

Le conseil municipal de la Ville de Montréal peut adopter, en vertu de l’article 89 de sa charte, un règlement concernant non seulement la construction d’une université ou d’un collège, mais également tout établissement d’enseignement public.

Sont également soustraits du processus d’approbation référendaire prévu par la LAU les projets de « garderie » en vertu de la Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance et de « résidences d’accueil et de ressources intermédiaires » rattachées à un établissement public (p. ex. : un CLSC, un centre de réadaptation) en vertu de la Loi sur les services de santé et les services sociaux. De plus, étant donné qu’aucun permis ou certificat municipal ne pourrait être refusé pour le seul motif qu’une construction ou un local d’habitation est destiné à être occupé par une ressource intermédiaire, l’assujettissement d’un règlement visant un tel usage au processus d’approbation référendaire ne pourrait avoir pour effet d’en empêcher l’exercice.

Droit d’initiative

La Ville de Montréal a modifié par règlement sa Charte montréalaise des droits et responsabilités afin d’instituer un droit d’initiative pour les citoyens leur permettant d’obtenir, sous réserve du respect de certaines conditions, la tenue d’une consultation publique. Ce droit se veut complémentaire aux processus existants de consultation publique et ne permet pas de les dédoubler ou de les remplacer. Il vise de nouveaux projets d’importance et mobilisateurs.

L’exercice du droit d’initiative débute par le dépôt d’un projet de pétition. En vertu du règlement adopté par la Ville, « une personne habile à signer une pétition » est une personne physique âgée de 15 ans et plus vivant sur le territoire de la Ville de Montréal, s’il s’agit d’une pétition relative à un objet de compétence centrale, ou sur le territoire de l’arrondissement concerné, s’il s’agit d’une pétition relative à un objet de compétence d’arrondissement.

Le projet de pétition est déposé au greffe de la Ville ou au bureau de l’arrondissement concerné. Dans les 15 jours suivant le dépôt du projet de pétition, la personne contact désignée et, selon le cas, les membres du conseil d’arrondissement concerné ou les membres du comité exécutif, sont informés de la recevabilité du projet de pétition. Un avis est par la suite donné afin d’annoncer le début de la période de signature d’une pétition. La période de signature de la pétition est de 90 jours et débute le jour de la publication de l’avis. Le dépôt d’une pétition conforme oblige la tenue d’une consultation publique. Aux fins d’une consultation relative à un objet de compétence centrale, 15 000 signatures sont requises. Aux fins d’une consultation relative à un objet de compétence d’arrondissement, le nombre minimal de signatures requises est établi à 5 % du nombre des personnes habiles à signer ou à un maximum de 5 000.

Le nombre des personnes âgées de 15 ans et plus est déterminé à partir des profils socioéconomiques des arrondissements produits par la Ville et basés sur les plus récentes données disponibles de Statistique Canada.

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Références

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