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Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD)

Le plan métropolitain d'aménagement et de développement (PMAD) est le document de planification territoriale à l’échelle d'une communauté métropolitaine (CM).

Utilité

Le plan métropolitain permet de faire des choix et de prendre des décisions en matière d’aménagement et de développement qui touchent l'ensemble des MRC, villes-MRC et agglomérations d’une communauté métropolitaine.

Le plan métropolitain d’aménagement et de développement permet au conseil d’une communauté métropolitaine, par exemple :

  • de planifier et d’optimiser les axes métropolitains de transport des personnes et des marchandises;
  • d’influencer significativement la répartition de la croissance à l’échelle métropolitaine et l’optimisation des espaces voués à l’urbanisation;
  • de soutenir un aménagement durable du territoire en privilégiant une densification et une mixité d’usages dans des secteurs où des services de transport collectifs et actifs sont accessibles;
  • d’établir des seuils minimaux de densité en lien avec la présence et les caractéristiques des infrastructures et services desservant le milieu visé;
  • de proposer des mesures visant à protéger et mettre en valeur le patrimoine bâti et naturel ainsi que les paysages d’intérêt métropolitain;
  • de mettre en valeur les activités agricoles, par exemple par la mise en place d’une grappe bioalimentaire ou par la remise en culture des terres en friche ou sous-utilisées.

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Caractéristiques

Les pouvoirs habilitants se trouvent aux articles 2.24 à 2.26 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Il existe deux communautés métropolitaines au Québec : la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) et la Communauté métropolitaine de Québec (CMQ).

L’objectif primordial du plan métropolitain est d’assurer la compétitivité et l’attractivité du territoire de la communauté métropolitaine, et ce, dans une perspective de développement durable dont les trois fondements sont l’équité sociale, l’efficacité économique et la protection de l’environnement. À ces fins, le plan métropolitain définit des orientations, des objectifs et des critères. Ces trois éléments sont intimement liés.

Ces orientations, objectifs et critères doivent obligatoirement porter sur les huit objets suivants :

  1. La planification du transport terrestre

    La planification du transport terrestre d’intérêt métropolitain réfère à des infrastructures (artères, autoroutes), des équipements (réseaux ferroviaires et cours de triage, transport collectif) et des axes métropolitains de transport des personnes et des marchandises.

    À titre d’exemple, PMAD de la CMM devrait intégrer éventuellement un réseau artériel à caractère métropolitain de manière à permettre d’assurer la connectivité des déplacements des personnes et des marchandises à l’échelle de la région et des cinq secteurs de la communauté. Celui-ci servira également d’appui à la planification du transport en commun (p. ex : l’instauration de mesures préférentielles comme des voies réservée), à la desserte des pôles économiques majeurs et à une plus grande structuration de l’urbanisation du territoire.

    Quant à la CMQ, son PMAD dresse un portrait complet des déplacements et adopte des mesures pour établir une mobilité plus durable sur le territoire en misant sur les transports actifs et la multi modalité. Les mesures du PMAD sont intimement liées au Plan de mobilité durable que la Ville de Québec a récemment adopté. Le PMAD établit aussi des cibles en matière de transport en commun et actif et des prescriptions pour que les territoires de la Communauté contribuent au développement de ces modes de transport.
  2. La protection et la mise en valeur du milieu naturel et bâti ainsi que des paysages

    Le plan métropolitain propose des mesures visant à protéger et mettre en valeur des patrimoines bâtis et naturels ainsi que des paysages d’intérêt métropolitain

    À titre d’exemple, au plan de la protection des zones de forêt, le PMAD de la CMM introduit la notion de corridors forestiers. Ainsi, tant en milieu urbain qu’agricole, la communauté identifie des boisés et des corridors forestiers faisant l’objet de mesures de protection, qui se résument par une interdiction d’abattage d’arbres. Le PMAD prévoit toutefois que les MRC et agglomérations peuvent régir l’abattage selon certains usages permis qui seraient compatibles avec l’objectif de protection. À ce titre, la communauté mentionne l’agriculture, le récréotourisme, l’habitation de faible densité, les parcs et la conservation. Par ailleurs, la communauté demande aux MRC et agglomérations de répertorier et de caractériser tous les milieux humides d’une superficie de plus de 0,3 ha de leur territoire et d’élaborer des plans de conservation à leur égard.

    La CMQ reconnaît des unités de paysage d’intérêt métropolitain et souhaite contribuer à leur préservation, à leur valorisation et à leur aménagement. Elle poursuit également les objectifs suivants : Protéger et améliorer l’accessibilité aux points de vue permettant de saisir les paysages d’intérêt métropolitain et, Contribuer au rayonnement de la région en accordant une attention particulière à l’aménagement du réseau routier d’intérêt métropolitain constituant les principales portes d’entrée à la région. Le PMAD de la CMQ définit également un réseau d’espaces verts, bleus et blancs d’intérêt métropolitain pour protéger et mettre en valeur les espaces naturels et récréotouristiques du territoire.
  3. L’identification de toute partie du territoire de la communauté qui doit faire l’objet d’une planification intégrée de l’aménagement et du transport

    Le plan métropolitain identifie les parties du territoire devant faire l’objet d’une planification particulière de façon à contribuer à l’optimisation des réseaux de transport des personnes et à favoriser, principalement, l’utilisation des transports collectifs et actifs.

    Cet élément de contenu permet aux communautés métropolitaines, par exemple, de soutenir un aménagement durable du territoire en privilégiant une densification et une mixité d’usages dans des secteurs où des services de transport collectifs et actifs sont accessibles. Il permet également d’identifier des parties de territoire où l’on privilégie développement urbain et des projets majeurs susceptibles d’avoir un impact important sur les réseaux de transport

    À titre d’exemple, le PMAD de la CMM a comme objectif d’orienter 40% de la croissance prévue d’ici 2031, soit 120 000 ménages, dans les secteurs aménagés à proximité des points d’accès au réseau de transport en commun métropolitain structurant. Ces derniers (communément appelés des TOD ; pour transit-oriented-development) se situent autour de 156 points d’accès au réseau de transport en commun métropolitain structurant et sont délimités en fonction d’un rayon de 0,5 ou 1,0 km, selon le type d’infrastructure en place (métro, train de banlieue, autobus, etc.). Cette stratégie devrait permettre d’orienter un minimum de 40 % de la croissance prévue d’ici 2031 sur 10 % du territoire disponible au développement.

    Le PMAD de la CMQ prévoit diriger en priorité la croissance vers les milieux déjà urbanisés ou en continuité de ceux-ci et promouvoir le redéveloppement des terrains sous-utilisés. À cette fin, il établit les critères et les prescriptions de consolidation pour les milieux urbain et périurbain.

    L’un des objectifs que poursuit la CMQ est de « Favoriser la mise en place de milieux de vie innovants, conviviaux, complets et inclusifs répondant à des considérations environnementales, sociales et économiques ainsi qu’aux différentes aspirations des citoyens ». À cette fin, elle énonce des prescriptions permettant d’établir des principes d’aménagement à partir des (5) thèmes suivants : mobilité, mixité des fonctions urbaines et qualité de l’habitat; mixité sociale et accessibilité universelle, milieux de vie et espaces publics; sécurité et qualité de l’environnement urbain.
  4. La définition de seuils minimaux de densité selon les caractéristiques du milieu

    Les seuils minimaux de densité définis peuvent varier notamment selon les caractéristiques du territoire ou la présence des infrastructures et services desservant le milieu visé. Les partenaires municipaux et régionaux peuvent déterminer des cibles de densités supérieures à ces seuils minimaux

    À titre d’exemple, en fonction des caractéristiques des milieux, le PMAD de la CMM définit des seuils minimaux de densité à atteindre pour le territoire de chacune des MRC et agglomérations métropolitaines. Par ailleurs, des seuils minimaux de densité plus élevés sont prévus pour les secteurs qui sont localisés à proximité des points d’accès aux différents services de transport en commun ainsi que le long des axes majeurs de transport en commun. Ces mesures permettront notamment de favoriser la rentabilisation des infrastructures existantes et projetées ainsi que la consolidation du périmètre métropolitain.

    Le PMAD de la CMQ fixe pour sa part les seuils de densité en fonction des types de milieu suivants : des pôles métropolitains (4 types de pôles), des noyaux périurbains et des axes structurants. Pour chaque type de milieu, il identifie des prescriptions relatives à la diversité des fonctions, aux infrastructures de transport et au cadre bâti.
  5. La mise en valeur des activités agricoles

    Étant donné l’importance des activités agricoles dans l’ensemble de l’économie des régions métropolitaines, le plan métropolitain permet aux communautés métropolitaines d’élaborer des orientations, des objectifs et des critères métropolitains visant la mise en valeur des activités agricoles.

    Toutefois, seul un schéma élaboré par les MRC ou les villes hors MRC, détermine des orientations et affectations spécifiques pour la zone agricole prévues au paragraphe 2.1° du premier alinéa de l’article 5 de la LAU, compte tenu que celles-ci requièrent une connaissance plus pointue du terrain, particulièrement en matière de cohabitation harmonieuse entre les usages agricoles et non agricoles

    À titre d’exemple, le PMAD de la CMM fixe l’objectif d’une croissance de 6 % de la superficie globale des terres en culture, d’ici 2031. La CMM entend également favoriser la réalisation, par les MRC et par les agglomérations, d’outils régionaux de développement et de mise en valeur de la zone agricole.

    Quant à la CMQ, le PMAD compte assurer une occupation dynamique du territoire en reconnaissant la multifonctionnalité de l’agriculture, en rapprochant les consommateurs des producteurs et en facilitant l’accessibilité des populations urbaines à des activités agrotouristiques et ou de sensibilisation et, encourager le développement de pratiques agricoles écoresponsables reposant sur une utilisation judicieuse des ressources naturelles et contribuant au maintien des paysages agricoles.
  6. La définition des territoires voués à l’urbanisation optimale de l’espace

    Les communautés métropolitaines influencent la gestion de l’urbanisation sur leur territoire en établissant des critères, objectifs et orientations favorisant, notamment, l’optimisation des espaces disponibles à la construction hors de la zone agricole.

    Au surplus, le plan métropolitain d’aménagement et de développement doit, en appui aux orientations, objectifs et critères qu’il définit à ce titre, délimiter tout périmètre métropolitain. Le périmètre métropolitain délimite de manière globale l’espace voué à l’urbanisation à des fins urbaines. Un tel périmètre ne peut toutefois exclure, à la date d’entrée en vigueur du premier plan métropolitain, une partie de territoire de la communauté métropolitaine comprise le 30 avril 2011 dans un périmètre d’urbanisation déterminé dans un schéma

    La détermination des espaces disponibles au développement devrait notamment être accompagnée d’une stratégie de développement et tenir compte du recensement des terrains disponibles et des seuils de densité prescrits.

    À titre d’exemple, le PMAD de la CMM précise les superficies vacantes disponibles au développement sur le territoire métropolitain et devrait préciser éventuellement le potentiel de développement qui est lié à la requalification et au redéveloppement de certains sites. Finalement, en fonction des ces inventaires et des seuils de densité applicables, le PMAD délimite un périmètre métropolitain qui permet de répondre aux besoins résidentiels, commerciaux et industriels selon un horizon de planification de 20 ans.

    La première stratégie métropolitaine d’aménagement indiquée au PMAD de la CMQ, est de structurer le développement. Celle-ci s’appuie sur la consolidation des secteurs déjà urbanisés. Pour y parvenir, le plan métropolitain identifie des critères et des prescriptions de consolidation pour les milieux urbains et périurbains. Par exemple, pour les nouveaux projets résidentiels en milieu urbain, 75 % de la croissance prévue doit être faite sous forme de consolidation ; la consolidation référant ici à l’insertion de nouvelles constructions dans le tissu urbain existant, au redéveloppement de terrains sous-utilisés, à la reconversion des immeubles désaffectés et à la revitalisation de quartiers centraux.
  7. L’identification de toute partie de territoire de la communauté qui, chevauchant le territoire de plusieurs MRC, est soumise à des contraintes majeures pour des raisons de sécurité publique, de santé publique et de bien être général

    Le plan métropolitain identifie les aires à risques naturels et anthropiques pour la santé et la sécurité publiques qui concernent le territoire de plusieurs partenaires régionaux.

    À titre d’exemple, le PMAD de la CMM demande aux MRC et agglomérations de se doter de mesures permettant de réduire les conflits d’usage aux abords des réseaux routiers et ferroviaires. Le PMAD de la CMQ prévoit pour sa part des prescriptions relatives aux usages sensibles projetés dans les zones de niveau sonore élevé du réseau routier ainsi qu’en bordure des gares de triage. Les usages sensibles sont les usages résidentiels, les usages récréatifs extensifs et certains usages institutionnels.
  8. L’identification de toute installation qui présente un intérêt métropolitain et la détermination, pour celle-ci, du lieu de son implantation, de sa vocation et de sa capacité

    Le plan métropolitain indique la nature et la localisation des infrastructures et équipements actuels et projetés qui sont d’intérêt métropolitain.

    À titre d’exemple, le PMAD de la CMM présente des critères de base permettant de dresser la liste des installations d’intérêt métropolitain et de les classer en trois catégories, soit les installations de santé, les installations d’éducation et les installations sportives, culturelles et touristiques. Pour la région métropolitaine de Québec, la mise en valeur du fleuve est un objectif majeur pour lequel certaines installations sont identifiées d’intérêt métropolitain parmi les espaces patrimoniaux, naturels et récréotouristiques ainsi que les installations de transport situés à proximité du fleuve.

Outre la délimitation obligatoire d’un périmètre métropolitain en appui aux orientations, objectifs et critères liés à la définition des territoires voués à l’urbanisation optimale de l’espace, le plan métropolitain peut délimiter toute partie du territoire et déterminer toute localisation en appui aux orientations, objectifs et critères qui portent sur les autres objets visés au plan.

La communauté métropolitaine peut, dans le but d’assurer l’atteinte de ses orientations et de ses objectifs ou le respect des critères qu’elle énonce, rendre obligatoire l’inclusion, dans le document complémentaire à un schéma applicable sur le territoire de la communauté métropolitaine, de tout élément qu’elle précise dans le plan métropolitain.

Par ailleurs, le plan métropolitain peut être accompagné de tout document que la communauté juge nécessaire, par exemple un plan d’action ou un programme d’interventions précisant des moyens de mise en œuvre du plan métropolitain, des ententes de développement convenues avec les diverses instances pour le financement des interventions proposées.

Enfin, toute communauté métropolitaine doit se doter d’outils visant à assurer le suivi et la mise en œuvre de son plan métropolitain et à évaluer les progrès accomplis vers l’atteinte des objectifs de celui-ci et la réalisation des actions qu’il propose. Un rapport biennal doit être adopté par la communauté sur ces sujets et transmis au ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire.

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L’aménagement comme facteur d’attractivité et de compétitivité

Toutes les grandes régions métropolitaines qui veulent accroître leur attractivité et leur compétitivité dans la perspective du développement durable planifient l'aménagement et le développement de leur territoire.

Parler d’attractivité c’est parler d’un projet politique qui cadre la réflexion collective et l’action pour le développement du territoire. L’aménagement du territoire est clairement un outil du développement, puisqu’il contribue à la planification des équipements et infrastructures indispensables au développement, mais aussi parce qu’il cherche à concilier le développement et la préservation du territoire et des ressources dans une perspective de développement durable.

L’attractivité et la compétitivité sont au centre de la planification métropolitaine et réfèrent aux avantages concurrentiels que la communauté peut offrir par rapport aux autres métropoles du continent et du monde. À titre d’exemple, des politiques de qualité urbaine peuvent contribuer au rayonnement international et améliorer le cadre de vie des habitants.

L’attractivité d’un territoire est fondée avant tout sur la durabilité environnementale, sociale et économique. Par conséquent, « le concept de compétitivité durable consiste, pour une agglomération métropolitaine donnée, à bénéficier d’avantages comparatifs en termes économiques, favorisant la localisation des activités et de l’emploi, tout en intervenant en faveur d’un environnement de qualité et en prenant en compte les considérations locales qui améliorent la qualité de vie des citoyens et rendent le cadre urbain plus viable » (Sénécal et al. 2002), en particulier la présence d’une main d’œuvre qualifiée, des grappes d’entreprises performantes, une offre de logements diversifiée, des réseaux de transport efficaces, un cadre de vie de qualité, un secteur agricole dynamique, un environnement préservé, etc.

Le plan métropolitain d’aménagement et de développement peut définir des pôles d’excellence spécialisés dans un domaine spécifique. « Le double intérêt de ces pôles d’excellence est que le volet économique est bien souvent associé à un volet urbain et social, à des programmes de renouvellement urbain et de réhabilitation des friches industrielles, dans le respect de l’environnement. Ils peuvent permettre non seulement de favoriser l’attractivité et la compétitivité de la métropole aux niveaux international, interprovincial et entre les composantes régionales de la communauté mais aussi à l’échelle locale, en permettant de redynamiser des quartiers souvent abandonnés » (L’exemple de la métropole Lilloise).

La présence, la qualité et l’efficacité du système de transport des personnes et des marchandises, la protection et la mise en valeur des grands éléments du patrimoine métropolitain, naturel et culturel, sont autant de critères qui peuvent avoir une influence sur les choix des décideurs économiques qui valorisent de plus en plus les métropoles qui réussissent mieux que d’autres à concilier la création de richesse économique, qualité de vie, respect de l’environnement, équilibre des rapports sociaux, etc. (Lyon vision métropolitaine).

La lorgnette de l’attractivité et de la compétitivité devrait donc permettre d’orienter les décisions et de construire les stratégies répondant aux défis de portée métropolitaine en matière d’aménagement et de développement.

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Références

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