Guide La prise de décision en urbanisme

Outils de réglementation

Dans l'intérêt public, il appartient à la municipalité de diviser son territoire en zones. Ceci lui permet d'en déterminer la vocation afin d'y contrôler l'usage des terrains et des bâtiments ainsi que l'implantation, la forme et l'apparence des constructions.

Utilité

Le zonage permet au conseil municipal :

  • de découper le territoire en autant de zones qu’il le juge nécessaire;
  • d’effectuer des regroupements de constructions et d’usages selon différents critères environnementaux (nuisances, capacité portante), fonctionnels (localisation préférentielle), esthétiques (caractéristiques architecturales) et socio-économiques (incidences sur la population en place, rentabilité économique);
  • de prohiber ou d’autoriser les constructions et usages dans chacune des zones en fonction de l’utilisation du sol en vigueur ou de la vocation que l’on veut leur attribuer.

Le zonage constitue un des principaux moyens utilisés pour :

  • développer le territoire de façon ordonnée au moyen du contrôle de l’usage du sol;
  • tenir compte de la vocation naturelle des territoires ou de leurs caractéristiques physiques;
  • garantir la valeur et la rentabilité des investissements déjà effectués en concentrant le développement dans les secteurs où sont situés les services ou les équipements municipaux;
  • faire valoir l’intérêt public des multiples projets de développement individuels en tenant compte de la capacité financière de la municipalité et des répercussions des investissements sur le fardeau fiscal des contribuables;
  • minimiser les inconvénients de voisinage, protéger l’intimité des gens, assurer la sécurité et la santé publique et le bien-être général. Ceci est réalisable en protégeant les citoyens des nuisances ou des usages jugés incompatibles dans un voisinage immédiat, assurant ainsi la jouissance de leur droit de propriété;
  • protéger les caractéristiques d’un milieu significatif contre toute insertion disparate. Contrôler la qualité des bâtiments, des enseignes et de l’aménagement paysager.

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Caractéristiques

Dans ce domaine, les pouvoirs habilitants se trouvent à l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Le zonage est simple à mettre en pratique. Il fixe des normes qui s’appliquent uniformément par zones, par secteurs de zones ou à l’ensemble du territoire. Par contre, d’autres règlements permettent une certaine flexibilité. Il s’agit des règlements sur les plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA), sur les usages conditionnels, sur les projets particuliers ou sur les dérogations mineures. Ceux-ci confèrent un pouvoir discrétionnaire qui admet un certain degré de latitude dans la décision.

Le règlement de zonage doit être rigoureux et précis, car il peut être utilisé contre les citoyens. Il doit donc être clair pour que non seulement les citoyens sachent et connaissent les formalités auxquelles ils doivent se soumettre préalablement à l’obtention d’un permis, mais encore pour que la municipalité puisse, par la suite, l’appliquer objectivement.

Habituellement, un règlement de zonage contient plusieurs types de dispositions :

  • déclaratoires, qui portent, entre autres, sur l’abrogation des règlements antérieurs, le territoire assujetti;
  • interprétatives, qui réfèrent à la terminologie essentielle à l’interprétation du règlement;
  • normatives générales, qui s’appliquent à l’ensemble du territoire ou normatives particulières, c’est-à-dire applicables à certaines zones, certaines constructions ou certains usages;
  • finales, qui réfèrent aux recours et aux sanctions applicables en cas de non-respect de la réglementation.

Dispositions normatives

Les dispositions normatives ne peuvent être arbitraires ou déraisonnables. Elles doivent donc se justifier et être indiquées dans le règlement pour les rendre applicables. En vertu de la « règle de l’uniformité », les usages sont soit autorisés dans l’ensemble de la zone en question, soit complètement prohibés. Les dispositions peuvent porter sur une variété de points :

  • La classification des usages et des constructions, leur groupement et leur répartition par zones Ouverture d'une fenêtre contextuelle, selon qu’ils sont autorisés ou prohibés.

    Le règlement de zonage prévoit des usages qui sont permis et d’autres qui sont prohibés. De plus, il peut évoquer de façon générale, par un renvoi au règlement sur les usages conditionnels, que certains usages peuvent être permis dans telle ou telle zone, et ce, à certaines conditions.
  • Le contingentement d’usages similaires ou identiques permet de prévoir, par zone, le nombre maximal d’endroits destinés à des usages identiques ou similaires. Cela inclut les usages permis dans un même immeuble, la distance minimale qui doit séparer de tels endroits ou la superficie maximale de plancher ou de terrain qui peut être destinée à de tels usages (cela ne s’adresse pas aux activités agricoles dans une zone agricole telle qu’elle a été définie par la loi).
  • Les usages permis dans toute partie d’une construction permettent notamment d’interdire les logements au sous-sol.
  • Lorsque l’exploitation Ouverture d'une fenêtre contextuelle d’une entreprise est autorisée dans une résidence, le règlement permet de prescrire le nombre maximal de personnes habitant ailleurs que dans une résidence et qui peuvent travailler dans celle-ci en raison de l’exploitation de l’entreprise.
  • L’aménagement d’un logement supplémentaire à un logement principal (logement intergénérationnel Ouverture d'une fenêtre contextuelle).
  • La densité d’occupation du sol, la superficie totale de plancher d’un bâtiment par rapport à la superficie totale du lot, la proportion du terrain qui peut être occupée par une construction ou un usage.
  • Les constructions et les usages dérogatoires protégés par les droits acquis permettent d’établir des catégories de constructions et d’usages dérogatoires protégés par des droits acquis. Ils permettent également de formuler des règles qui varient selon les catégories.
  • Les dimensions, le volume, la symétrie, l’architecture, l’apparence et les matériaux de revêtement des constructions.
  • L’emplacement et l’implantation des maisons mobiles et des roulottes.
  • Les marges de recul (p. ex., avant, arrière ou latérale); l’éloignement entre les constructions et les usages différents; l’aménagement et l’utilisation de cet espace.
  • L’aménagement des terrains, incluant l'obligation pour tout propriétaire de clôturer son terrain de même que l'emplacement, l'implantation, la hauteur et l'entretien des clôtures, des murets, des haies, des arbustes et des arbres. L'excavation du sol, la plantation et l'abattage d'arbres (en zone urbaine) et tous les travaux de déblai ou de remblai.
  • La plantation ou l’abattage d’arbres afin d’assurer la protection du couvert forestier et de favoriser l’aménagement durable de la forêt privée.
  • L’accès pour les véhicules au terrain, le nombre de places de stationnement requis, les espaces pour le chargement ou le déchargement des véhicules. L’établissement d’un fonds d’investissement pour l’achat ou l’aménagement d’immeubles servant au stationnement.
  • L’affichage : les matériaux, les dimensions, les normes d’implantation et d’entretien de toute affiche, enseigne ou panneau-réclame déjà érigé ou qui le sera à l’avenir.
  • Les auvents : leur installation, leur modification, l’entretien et leur maintien.
  • Les antennes de télécommunications et autres dispositifs semblables : leur installation, l’entretien, le nombre et la hauteur.
  • Les contraintes naturelles et les contraintes anthropiques, comme la protection des rives, du littoral et des plaines inondables. La réglementation ou la prohibition des usages, constructions et ouvrages, compte tenu de la topographie du terrain, de la proximité d’un cours d’eau ou d’un lac. La réglementation ou la prohibition des usages relatifs aux dangers d’inondation, d’éboulis, de glissement de terrain ou d’autres cataclysmes à proximité d’immeubles ou d’activités humaines qui pourraient entraîner des contraintes majeures (nuisances ou risques).

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Garderies et ressources familiales

Aucun règlement municipal adopté en vertu d'une loi générale ou spéciale ne peut avoir pour effet d'empêcher :

  • l'instauration ou le maintien d'un service de garde en milieu familial pour le seul motif qu'il s'agit d'un service de garde en milieu familial;
  • le maintien d'une garderie tenue par une personne qui est titulaire d'un permis permettant d'exploiter un centre d'accueil appartenant à la classe de centres de garderie délivré par le ministre de la Santé et des Services sociaux avant le 29 novembre 1979;
  • le maintien d'un centre de la petite enfance tenu par une personne qui est titulaire d'un permis de garderie délivré par l'Office des services de garde à l'enfance avant le 1er septembre 1997.

Par ailleurs, un permis ou un certificat municipal ne peut être refusé et une poursuite en vertu d'un règlement ne peut être intentée pour le seul motif qu'une construction ou un local d'habitation est destiné à être occupé en tout ou en partie par une ressource familiale.

Pour plus de détails consultez la fiche sur les Équipements et les services à caractère culturel, récréatif et communautaire.

Plan de zonage et grilles de spécification

Le règlement de zonage est accompagné d’un plan qui représente le contrôle des usages et le découpage du territoire privilégié par la municipalité. La municipalité peut diviser le territoire en autant de zones qu’elle le juge nécessaire. Les limites des zones doivent être précises. Lorsque la description technique est ambiguë et que le plan de zonage est explicite, c’est ce dernier qui doit être appliqué. Toutes les cartes et tous les documents auxquels fait référence le règlement doivent y être joints. On ne peut donc se référer à d’autres documents cartographiques (p. ex., zones inondables du ministère de l’Environnement), car tous ces plans doivent faire partie du règlement.

Des grilles de spécifications accompagnent généralement le règlement pour en faciliter la compréhension. Il s’agit de tableaux où sont regroupées de façon schématique les exigences applicables par zone quant aux normes d’usage et d’implantation. Toutefois, ces exigences ne peuvent en aucun cas remplacer les dispositions du règlement. En cas de contradiction avec le texte même du règlement, c’est le texte qui prévaut. Finalement, les exigences contenues dans une telle grille doivent être autorisées par une disposition du règlement tout comme le contenu du règlement qui doit être conforme à la disposition législative qui en autorise l’adoption.

Usages temporaires

Le règlement de zonage autorise la municipalité à régir les usages temporaires (p. ex., permettre l’implantation d’un chapiteau de cirque sur un terrain pour une certaine période de temps).

Usages conditionnels

Comme son nom l'indique, le règlement sur les usages conditionnels vise à permettre, à certaines conditions, qu'un usage soit implanté ou exercé dans une zone déterminée par le règlement de zonage.

Projets particuliers

Le règlement sur les projets particuliers de construction, de modification ou d'occupation d'un immeuble vise à permettre, à certaines conditions, qu'un projet soit réalisé malgré le fait qu'il déroge à l'un ou l'autre des règlements d'urbanisme de la municipalité.

Zonage parcellaire et zonage différé

Le zonage parcellaire (spot zoning) morcelle le développement en réservant un territoire de dimensions très réduites (parfois même un seul terrain) à un usage non prévu par le règlement général, et ce, souvent au profit des utilisateurs particuliers. Le zonage parcellaire n’est pas interdit s’il est motivé par l’intérêt public et si la municipalité n’enfreint pas son devoir d’agir avec équité en tenant compte des contraintes que la réalisation du projet peut avoir sur l’environnement du quartier.

Le zonage différé consiste à placer temporairement un territoire dans une zone de type « réservé » où ne sont autorisées de façon générale que des utilisations plus ou moins rentables comme l’agriculture ou le développement résidentiel de très faible densité. La municipalité attend qu’on lui soumette un projet de développement intéressant et amende par la suite son règlement en fonction du projet accepté. Le zonage différé n’est pas prohibitif s’il prévoit des usages restrictifs pour une période temporaire.

Inapplicabilité du règlement de zonage

Pour invalider un règlement de zonage, la personne qui y est assujettie doit démontrer qu’elle est soumise à des entraves tellement oppressives et arbitraires que celui-ci ne peut se justifier dans l’opinion de personnes raisonnables.

Il importe de connaître certaines balises imposées par la jurisprudence et les autres lois qui peuvent invalider un règlement de zonage.

Par exemple, le règlement de zonage ne doit pas :

  • prohiber un usage licite dans toutes les zones de la municipalité à moins que ce soit principalement pour assurer la conformité au schéma d’aménagement et de développement.

    Un schéma qui prohibe une activité licite doit exprimer clairement la prohibition (p. ex., spécifier l’emplacement de cimetières d’automobiles, de sites d’enfouissement sanitaire, d’établissements de production animale dans une municipalité). Il doit s’agir d’une orientation régionale dominante clairement définie dans le schéma. En réalité, la prohibition totale d’un usage ne peut se justifier que si le schéma ne laisse aucun doute.

    Une municipalité peut également prévoir toute prohibition dans l’exercice d’un pouvoir réglementaire prévu par la Loi sur les compétences municipales.

    Dans le cas contraire, le règlement de zonage, par la conjugaison de la classification des usages et de la répartition des usages autorisés par zone, doit permettre l’implantation de chaque usage, même nouveau, dans au moins une zone. D’ailleurs, certaines municipalités incluent dans leur règlement de zonage une disposition particulière prévoyant, à l’égard des usages non spécifiquement énumérés, qu’il faut rechercher des usages similaires et compatibles. C’est pourquoi, lors d’une demande de permis ou de certificat concernant un usage qui ne figure pas dans la classification, il faut trouver, par analogie et similitude, si cet usage est autorisé ou non dans la zone concernée.
  • régir les personnes (p. ex., prévoir une personne par logement) et le mode de tenure des immeubles (p. ex., interdire la copropriété);
  • empêcher toute utilisation possible d’un terrain puisque cela serait considéré comme une expropriation déguisée;
  • porter sur un même objet qu’un règlement provincial adopté en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement à moins d’avoir obtenu l’approbation du ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs;
  • déroger aux libertés et aux droits fondamentaux inscrits dans les chartes canadiennes et québécoises;
  • empiéter sur un domaine fédéral;
  • être rétroactif.

Le droit de propriété et la réglementation d’urbanisme

Lorsque le pouvoir de régir ou de prohiber est nettement établi par un texte de loi, ce qui est le cas en matière de zonage, une décision des autorités chargées de la planification de l’aménagement du territoire n’est pas illégale du seul fait qu’elle touche ou diminue l’utilisation potentielle et les profits que l’on peut espérer tirer d’une propriété.

Le droit de propriété n’est pas absolu et l’administration publique peut le restreindre pour une raison d’intérêt général. La diminution de valeur qui en résultera ne pourra être considérée comme une expropriation déguisée et n’emportera donc aucune indemnité. Ajoutons que la Charte canadienne des droits et libertés ne protège pas les droits économiques et de propriété. De même, la Charte québécoise des droits et libertés prévoit qu’une loi peut faire obstacle « à la jouissance paisible et à la libre disposition des biens. »

Il faut reconnaître qu’une corporation municipale, dans l’exercice du pouvoir de zoner, de discriminer l’occupation du sol, n’est pas tenue de suivre les usages que la loi du marché assignerait normalement à une parcelle donnée en l’absence de toute réglementation. Il faut donc aussi admettre qu’elle puisse ainsi confisquer, sans indemnité, une partie de la valeur économique de la propriété sans que les tribunaux n’interviennent. Si les autorités sont de bonne foi, si la réglementation d’urbanisme ou la prohibition édictée se justifie au regard d’une saine gestion, si celle-ci ne constitue pas un abus de pouvoir équivalant à une fraude, si les buts recherchés ne sont pas arbitraires, elles n’ont rien à craindre d’une intervention judiciaire, et ce, même si ces derniers causent préjudice à quelqu’un en particulier.

Consultation publique et approbation référendaire

Tout règlement de zonage doit faire l’objet d’une consultation publique. Il doit aussi être soumis à la municipalité régionale de comté (MRC) pour approbation. De plus, pour des raisons de concordance, le règlement doit se conformer au plan d’urbanisme lorsque ce dernier est modifié ou révisé.

Certains des objets du règlement de zonage, lorsqu’ils sont modifiés, sont susceptibles d’être approuvés par les personnes habiles à voter Ouverture d'un document PDF dans une nouvelle fenêtre (68 Ko).

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Références

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