La population québécoise inuite a vu beaucoup de changements dans sa longue histoire, surtout dans les dernières décennies. Un de ces grands changements était l'introduction du régime municipal à la fin des années soixante-dix. Lors des négociations qui ont mené à la signature de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ), les Inuits ont demandé au gouvernement du Québec de mettre en place des administrations locales et une administration régionale non ethniques. En vertu des chapitres 12 et 13 de la CBJNQ, le gouvernement du Québec s'engageait à soumettre à l'Assemblée nationale des projets de loi contenant les dispositions des annexes de ces chapitres, c'est-à-dire, l'administration locale et régionale au nord du 55^e parallèle.

La Loi sur les Villages nordiques et l'Administration régionale Kativik, adoptée en 1978, (L.R.Q. c. V-6.1) (Act respecting Northern Villages and the Kativik Regional Government) établit un régime municipal dans un territoire presque aussi grand que la France, un territoire occupant le tiers de la superficie du Québec, soit plus de 500 000 km². La population était et est majoritairement inuite. C'était certainement la première fois au Canada, et possiblement au monde, où un peuple autochtone se donnait un gouvernement public, non ethnique.

L'administration locale : les villages nordiques

Douze des treize communautés inuites existant à l'époque étaient constituées en municipalités entre décembre 1979 et juin 1981. La treizième communauté, Puvirnituq (Povungnituk) était constituée en municipalité en septembre 1989. Entre-temps, un quatorzième village était construit de toute pièce, soit le village d'Umiujaq sur la baie d'Hudson. Il était incorporé comme municipalité le 20 décembre 1986. Ces quatorze municipalités s'étendent de Kangiqsualujjuaq, sur la rivière George de la partie est de la baie d'Ungava, le long du littoral ouest de cette baie, le long du détroit d'Hudson et le long de la partie est de la baie d'Hudson jusqu'à Kuujjuarapik dans le sud-est de cette immense baie.

Une municipalité de village nordique a essentiellement les mêmes pouvoirs et compétences que les autres municipalités du Québec : la livraison de services, l'urbanisme, la sécurité publique, l'hygiène du milieu, les loisirs et culture, etc. Le conseil prend ses décisions par résolution ou par règlement. Il doit suivre les procédures prévues dans sa loi constituante, soit l'avis de motion et l'adoption par vote majoritaire. La municipalité est assujettie aux règles d'adjudication de contrats et des soumissions publiques. Une municipalité de village nordique peut être poursuivie en justice.

Il y a, par contre, certaines différences qui les distinguent des autres municipalités du Québec.

Village nordique *	Population	Superficie (Km2)
Akulivik	411	79,37
Aupaluk	159	32,93
Inukjuak	1184	64,45
Ivujivik	274	36,59
Kanqiqsualujjuaq	648	36,23
Kangiqsujuaq	479	12,47
Kangirsuk	394	58,73
Kuujjuaq	1726	390,33
Kuujjuarapik	579	7,46
Puvirnituq	1169	111,0
Quaqtaq	257	26,49
Salluit	929	14,33
Tasiujaq	191	68,08
Umiujaq	315	25,5
	8715	963,96
Administration régionale Kativik		499 200,25 Km2

 *Répertoire des municipalités 1998

Quelques particularités des villages nordiques

1. Les élections

Comme ailleurs au Québec, le conseil municipal d'un village nordique est composé d'un maire et des conseillers, généralement six. Contrairement aux autres municipalités du Québec, le mandat d'un conseil municipal de village nordique est de deux ans. L'élection a lieu le premier mercredi de novembre de chaque année impaire (article 66).

• « Toute personne physique majeure, possédant la citoyenneté canadienne et qui n'est frappée d'aucune incapacité légale peut être mise en candidature, élue ou nommée membre de la corporation municipale si elle est domiciliée ou si elle réside ordinairement dans cette municipalité depuis au moins trente-six mois » (article 19).

Cette condition de résidence de 36 mois pour être candidat au conseil municipal était la seule condition revendiquée par les Inuits comme concession à leur spécificité autochtone. En effet, dès les premières élections municipales, des non Inuits étaient élus aux conseils municipaux.

Le droit de voter à une élection municipale est conféré à toute personne physique inscrite sur la liste électorale en vigueur qui n'est frappée d'aucune incapacité prévue par la loi. Toute personne physique majeure, possédant la citoyenneté canadienne a droit d'être inscrite sur la liste électorale si elle est domiciliée ou si elle réside ordinairement dans la municipalité depuis au moins douze mois avant la date de l'élection (articles 63 et 64).

Originalement, lors d'une élection, un des postes de conseiller était identifié comme celui de « conseiller régional ». La personne élue à ce poste, en plus de siéger au conseil municipal, siégeait également au Conseil régional de l'Administration régionale Kativik Cette exigence était modifiée il y a quelques années afin de permettre au conseil municipal de désigner son conseiller régional. Par le fait même, le conseil pouvait nommer le maire ou tout autre membre du conseil à ce poste (article 251). Comme corollaire, ayant le pouvoir de nommer le représentant, le conseil pouvait également le changer.

2. La fiscalité

Sur le plan fiscal, un conseil municipal de village nordique impose des taxes, exige des compensations pour des services donnés et peut contracter des emprunts. Cependant, à cause de leurs faibles assiettes fiscales, les villages nordiques reçoivent également une subvention d'opération du gouvernement du Québec.

3. Le personnel municipal

Le conseil municipal doit nommer un secrétaire-trésorier (article 43). Il peut également nommer tout autre fonctionnaire qu'il juge nécessaire au fonctionnement de la municipalité, le destituer ou le remplacer (article 44).

4. Les services municipaux

Les villages nordiques donnent des services municipaux similaires à ceux donnés par les municipalités du sud. Par contre, il y a des différences dans la façon de donner certains services, en particulier la livraison d'eau potable et la collecte des eaux usées qui se font par camion.

5. L'influence du cadre physique

L'isolement physique des villages et les rigueurs du climat présentent des difficultés particulières dont les plus évidentes sont les coûts très élevés des services municipaux, les choix limités d'activités et les difficultés d'approvisionnement, surtout en pièces d'équipement.

L'administration régionale Kativik

Selon l'article 239 de la Loi sur les Villages nordiques et l'Administration régionale Kativik, les habitants du territoire et les municipalités y ayant juridiction forment une corporation publique sous le nom de l'Administration régionale Kativik (ARK). La traduction anglaise officielle du nom est « Kativik Regional Government » (K.R.G.).

Au début des années soixante-dix, les Inuits avaient commencé des discussions avec le gouvernement du Québec afin d'explorer la possibilité d'un « regional government » pour ce territoire. L'entente de principe qui précédait la CBJNQ prévoyait un « gouvernement régional pour toute la région au nord du 55^e parallèle constitué de représentants élus des communautés et de toute nouvelle communauté qui pourrait être établie au nord du 55^e parallèle ». Leur demande dans le cadre des négociations de la CBJNQ était pour un « regional government » directement élu et avec beaucoup de pouvoirs qui dépassaient le champ municipal.

Lors des négociations, le champ de compétences de cet organisme municipal était ramené au domaine municipal et supramunicipal. En effet, une lecture de cette loi démontre facilement ses origines, soit la Loi des cités et villes et le code municipal de l'époque, les lois des communautés urbaines de Québec et de Montréal et celle de la communauté régionale de l'Outaouais du milieu des années soixante-dix et la loi des conseils de comtés, le prédécesseur des municipalités régionales de comté (MRC).

La structure

Sauf pour des matières qui relèvent du comité administratif, les pouvoirs de l'Administration régionale Kativik sont exercés par son conseil. Chaque corporation municipale nomme un conseiller régional qui peut être le maire mais pas nécessairement. Cependant, le maire de la corporation du village naskapi (de la communauté de Kawawachikamach au nord de Schefferville) est d'office le conseiller régional de cette communauté (article 251). Il y a donc un conseil régional de quinze membres. Leur mandat dure jusqu'à la désignation de leur remplaçant.

Le conseil régional

La toute première réunion du conseil régional de l'Administration régionale Kativik a eu lieu à Quaqtaq le quatrième mercredi suivant le 2 août 1978 (article 262). Des assemblées régulières du conseil ont lieu au moins une fois tous les trois mois (article 266). À cause des immenses distances, et selon les conditions prévues à l'article 265, « un conseiller régional peut prendre part, délibérer et voter à une assemblée ordinaire du conseil par téléphone ou par tout autre moyen de communication ».

Le conseil peut, par ordonnance, instituer les différents services (article 297). Le conseil nomme le secrétaire, le gérant (titre correspondant à celui du directeur général) et le trésorier (article 298). Les responsabilités de ces fonctionnaires sont identifiées aux articles 303 à 314 de la loi.

Le conseil nomme cinq de ses membres pour former le comité administratif (article 276), connu en anglais par le nom « executive committee ». Le conseil désigne également le président et le vice-président du comité administratif parmi ces cinq personnes.

Le comité administratif

Le comité administratif est similaire à un comité exécutif d'une communauté urbaine ou d'une MRC et est chargé de l'administration des affaires de l'Administration régionale. Entre autres, le comité administratif prépare et soumet à l'approbation du conseil toute demande pour l'affectation du produit des emprunts, subventions et octrois ou pour tout autre crédit requis, toute demande de virements de fonds ou de crédits déjà votés et tout plan de classification des fonctions et des traitements qui s'y rattachent (article 284).

Le comité administratif doit soumettre au conseil tous les projets de contrat entraînant une dépense excédant 5 000 $ ou une dépense non prévue au budget (article 286).

Le comité administratif peut, si ainsi autorisé par le conseil, accomplir toute fonction autre que réglementaire de ce dernier (article 286.1); il peut exécuter toute entente conclue par le conseil (article 286.2).

Le président du comité administratif

Le président du comité administratif doit consacrer tout son temps au service de l'ARK. Il ne peut avoir aucun autre emploi ou occupation rémunéré ni détenir aucune autre fonction publique sauf celle de membre de son conseil municipal du village nordique. Cependant, il peut, à son choix, démissionner de son poste de conseiller régional et membre de son conseil municipal. S'il exerce ce droit, il peut, à la fin de son mandat, être renommé président sans être obligé de se faire élire au niveau local (articles 280 et 280.1).

Sous l'autorité du conseil s'il y a lieu, le président du comité administratif a la direction des affaires et des activités de l'Administration régionale ainsi que de ses fonctionnaires sur lesquels il a un droit de surveillance et de contrôle (article 289).

Les compétences de l'Administration régionale Kativik

Selon l'article 351, l'ARK possède sur son territoire la compétence prévue par la loi sur les matières suivantes :

a) administration locale;
b) transports et communications;
c) police;
d) formation et utilisation de la main-d'œuvre.

L'Administration régionale peut conclure des ententes avec le gouvernement du Québec et ses ministères et des organismes publiques comme une municipalité ou commission scolaire; elle peut également, avec l'autorisation du gouvernement, conclure des ententes avec le gouvernement du Canada et ses ministères (article 351.1). L'ARK peut exécuter ces ententes. Elle peut accepter des délégations de pouvoir du gouvernement et de ses ministères et peut elle-même, par entente, déléguer ce pouvoir à une municipalité (articles 351.1 et 351.2).

Comme mentionné ci-dessus, la demande originale des Inuits était pour un « gouvernement régional » avec compétences dans plusieurs domaines, mais les négociations de la convention de la Baie-James ont restreint ces compétences au domaine municipal et supramunicipal. Cependant, avec des modifications à la loi et les pouvoirs accordés par les articles 351.1 et 351.2, l'Administration régionale Kativik exerce des compétences dans les domaines dépassant de beaucoup celui du monde municipal.

Un pouvoir assez particulier

En vertu de l'article 244, l'Administration régionale Kativik agit comme un village nordique pour toute partie de son territoire non érigé en municipalité. Les règlements adoptés par l'Administration régionale en vertu de cet article n'entrent en vigueur que sur approbation du ministre des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire.

La Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (L.R.Q. c. A-19.1) ne s'applique pas au nord du 55^e parallèle. Cependant, l'article 176 de la Loi sur les villages nordiques et l'Administration régionale Kativik permet à une municipalité de réaliser « la confection d'un plan directeur du territoire ou de toute partie du territoire ». En septembre 1998, en vertu de ces deux articles, le conseil de l'Administration régionale Kativik a adopté par règlement son « Plan d'aménagement des territoires de la région Kativik : les grandes orientations d'aménagement et les affectations du territoire ». Le ministre des Affaires municipales a approuvé ce règlement le 29 octobre 1998.

Ce plan directeur n'est que le premier pas dans un processus continuel de gestion de cet immense territoire. La mise en œuvre et la réglementation vont suivre dans les mois et années à venir.

Le financement de l'Administration régionale Kativik

Afin de payer ses dépenses ou une partie de celles-ci, l'ARK peut, par ordonnance, exiger de chaque municipalité de son territoire une quote-part (article 386). L'ARK n'a jamais imposé une telle quote-part. Par contre, le ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire finance une partie des opérations de l'Administration régionale afin d'assurer un minimum de stabilité pour le fonctionnement du conseil régional, pour assurer la présence du personnel exigé par la loi et certains services de soutien aux villages nordiques.

Lorsque l'Administration régionale signe une entente avec un gouvernement ou un ministère, l'entente prévoit le financement du service en question. Souvent, l'ARK charge des frais d'administration à l'intérieur de ces ententes.

Conclusion

Il est évident qu'un village nordique, isolé des grands centres, avec un bassin restreint de ressources humaines, une assiette fiscale très faible et des ressources financières restreintes, est limité dans ses choix. Malgré cela, et à l'image de la solidarité des Inuits et de leur débrouillardise, ces communautés nordiques démontrent une autonomie de fonctionnement qui est à leur honneur. La municipalité est l'organisme névralgique de la communauté.

Pour sa part, l'Administration régionale Kativik connaît non seulement un développement dans le sens de l'amélioration de ses capacités administratives et autres, mais une évolution dynamique qui l'a transformée du simple organisme supramunicipal qu'elle était dans ses premières années en organisme politico-administratif polyvalent qu'elle est aujourd'hui.

Préparé par

Thomas Hughes
Coordonnateur aux affaires autochtones

24 février 1999