N° 4 – 10 mars 2014

Guide pour la préparation par la MRC d’un cadre opérationnel en cas d’obstructions dans les cours d’eau (article 105, Loi sur les compétences municipales)

L’article 105 de la Loi sur les compétences municipales (LCM) comporte un devoir pour la MRC de rétablir l’écoulement normal des eaux des cours d’eau lorsqu’elle est informée de la présence d’une obstruction qui menace la sécurité des personnes ou des biens. Ce Muni-Express donne des explications sur l’objet et la nature de ce devoir. Il place ensuite ce devoir en relation avec d’autres compétences de la MRC qui sont de nature opérationnelle. Celui-ci étant relié à un enjeu de sécurité, le Muni-Express établit ensuite des liens avec les compétences municipales qui ont trait à la sécurité civile. Enfin, il propose des éléments à propos desquels la MRC devrait prévoir des mesures opérationnelles.

Section 1 : l’article 105 de la Loi sur les compétences municipales 

« Toute municipalité régionale de comté doit réaliser les travaux requis pour rétablir l'écoulement normal des eaux d'un cours d'eau lorsqu'elle est informée de la présence d'une obstruction qui menace la sécurité des personnes ou des biens.

Tout employé désigné à cette fin par la municipalité régionale de comté peut, sans délai, retirer d'un cours d'eau les obstructions qui empêchent ou gênent l'écoulement normal des eaux, sans préjudice aux droits de la municipalité de recouvrer, de toute personne qui les a causées, les frais relatifs à leur enlèvement. »

Une compétence exclusive à la MRC

Le devoir prévu à l’article 105 fait partie des compétences des MRC décrites aux articles 103 à 109 de la LCM. La Loi précise que ces compétences sont exclusives aux MRC. Cette mention vient exclure explicitement les municipalités locales du champ de compétences délimité par ces articles de la Loi.

La Loi sur les compétences municipales
Les articles 103 à 109 de la Loi sur les compétences municipales décrivent les compétences des MRC à l’égard des cours d’eau (voir note). Ceux-ci intègrent plus d’une centaine d’articles auparavant contenus dans le Code municipal. Les compétences des MRC y sont formulées en termes généraux conformément à l’objectif de la révision des lois municipales de permettre aux municipalités d’agir pleinement dans leurs domaines de compétence. Ainsi, le Code municipal comportait plusieurs articles qui décrivaient des obligations portant sur le maintien de l’écoulement des eaux des cours d’eau. L’article 105 est aujourd’hui la seule disposition qui comporte une obligation pour la MRC.
  
Outre l’article 105, la LCM prévoit, en résumé, que la MRC peut :

  • faire des travaux permettant la création, l'aménagement ou l'entretien d'un cours d'eau. Ces travaux peuvent être exécutés dans le lit, sur les rives et les terrains en bordure de celles-ci (article 106);
  • adopter des règlements pour régir toute matière relative à l'écoulement des eaux d'un cours d'eau, y compris les traverses, les obstructions et les nuisances. Si une personne n'effectue pas les travaux qui lui sont imposés par une disposition d'un règlement, la municipalité régionale de comté peut les effectuer aux frais de cette personne (article 104);
  • passer sur la propriété d’autrui sous réserve de remettre les lieux en état et de réparer les préjudices causés (article 107);
  • s’entendre avec les municipalités locales pour leur confier l’application d’un règlement, la gestion de travaux, ainsi que le recouvrement de créance (article 108).

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Les MRC ne sont toutefois pas les seules à pouvoir faire des travaux dans les cours d’eau où elles ont compétence. Par exemple, un propriétaire peut aménager un ponceau pour traverser un cours d’eau qui passe sur sa propriété. Les municipalités locales, ainsi que des ministères, peuvent aussi faire des travaux aux fins de leurs propres compétences (ex. : installation et entretien d’une prise d’eau potable, construction d’un pont).

Un propriétaire riverain qui désire intervenir dans un cours d’eau doit s’informer si son projet respecte les exigences de la MRC, dont celles placées, le cas échéant, dans un règlement qui concerne l’écoulement de l’eau (article 104). Par ailleurs, si un projet nécessite d’obtenir un certificat d’autorisation (CA) délivré en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement, le promoteur du projet doit fournir au secteur Environnement du ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP) un certificat du secrétaire-trésorier de la MRC attestant la conformité du projet avec la réglementation de cette dernière. Il est également possible que cette intervention nécessite une autorisation en vertu de la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune, auquel cas le promoteur s’adressera au secteur Faune du MDDEFP.

Un devoir lorsque certaines conditions sont réunies

Pour que la MRC soit dans la position où elle doit agir pour rétablir l’écoulement normal des eaux d’un cours d’eau, certaines conditions doivent être réunies. Il faut :

  • que l’obstruction soit déjà formée;
  • que la MRC soit informée de la présence de cette obstruction;
  • que cette obstruction menace la sécurité des personnes ou des biens.

Un devoir quand une obstruction est déjà formée
L’obligation de la MRC est d’agir face à des obstructions réelles. Son obligation n’est pas de prévenir les obstructions. La MRC peut tout de même, si elle le désire, prendre des mesures préventives. Ce n’est toutefois pas en vertu de l’article 105 que ces mesures sont prises.

Les obstructions sur lesquelles la MRC doit intervenir sont diverses. Les principales sont les embâcles de glace, les amoncellements de débris, les accumulations soudaines d’alluvions, les barrages de castors et les mouvements de sol.

Le lit et les rives d’un cours d’eau ne sont pas statiques. Ceux-ci évoluent selon une dynamique qui comporte leur érosion, le transport des matériaux pris en charge puis leur accumulation où l’écoulement n’a plus l’énergie suffisante au transport des matériaux en suspension. Ces accumulations ne sont pas des obstructions au sens de l’article 105, puisqu’elles participent de l’écoulement normal de tout cours d’eau. Cela exclut toutefois les accumulations qui se forment de manière inattendue et subite et causées, par exemple, par un glissement de terrain. Enfin, il peut arriver, lors de fortes crues résultant de précipitations exceptionnelles, qu’un cours d’eau transporte quantité de débris qui s’accumulent au-delà de son lit et entravent l’écoulement de l’eau lors de la crue. Semblables accumulations ne constituent pas une obstruction au sens de l’article 105 car, une fois que le cours d’eau retrouve son débit normal, son écoulement ne s’en trouve pas affecté.

Un devoir lorsque la MRC est informée
La MRC a le devoir d’agir face aux obstructions dont elle est informée. Son obligation n’est pas de faire la surveillance des cours d’eau pour intervenir dès qu’elle observe qu’une obstruction serait en train de se former.

Un devoir lorsqu’il y a menace à la sécurité des personnes ou des biens
La MRC doit agir sur une obstruction si elle menace la sécurité des personnes ou des biens. Ainsi, une obstruction doit être susceptible de provoquer des dommages, par exemple, à des bâtiments, des infrastructures, des biens essentiels, ou de menacer la santé ou l’intégrité de personnes pour que la MRC ait à intervenir.

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Un devoir de moyens

Bien que l’article 105 indique le but de son action, l’obligation de la MRC en est une de moyens, pas de résultats. La Loi ne détermine pas en quoi consistent les moyens à prendre. Le principe à suivre est que la MRC doit se conduire comme toute MRC prudente et diligente et prendre les mesures raisonnables en fonction à la fois des circonstances et de ses capacités.

Un devoir de rétablissement de l’écoulement normal de l’eau

L’objet de l’obligation des MRC prévue à l’article 105 concerne uniquement le rétablissement de l’écoulement normal de l’eau. Le rétablissement de l’écoulement normal de l’eau consiste à recréer les conditions préexistantes ou, dans le cas où il est difficile de vérifier en quoi consistaient les conditions d’écoulement antérieures, déterminer les travaux qui seront les plus susceptibles de reproduire un écoulement normal. 

La LCM ne donne pas à la MRC le rôle de garder le lit et les rives des cours d’eau là où ils se trouvent. Or, l’évolution du lit ou des rives des cours d’eau peut générer des risques pour la sécurité des biens et des personnes. La poursuite d’objectifs de prévention de ces situations doit se faire prioritairement par l’adoption de mesures régissant la construction et l’utilisation du sol en bordure des cours d’eau. En vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, les MRC et les municipalités locales disposent de plusieurs moyens pour ce faire (détermination et réglementation des plaines inondables, des rives, des zones d’érosion des berges, de glissements de terrain). Les propriétaires riverains et les municipalités locales peuvent tout de même faire des travaux de protection. Ces travaux devront respecter les exigences que la MRC peut adopter dans le but d’assurer que ces travaux ne nuisent pas à l’écoulement de l’eau.

 

Des constructions et structures se trouvent dans les cours d’eau, tels les piliers de ponts et les barrages. Bien que ces ouvrages puissent avoir un effet sur l’écoulement de l’eau, ils ne constituent pas des obstructions au sens de l’article 105. La LCM ne désigne pas la MRC responsable de faire la surveillance de ces ouvrages.

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Un devoir d’intervention selon un délai adapté à la situation

Les obstructions face auxquelles la MRC doit intervenir sont celles qui menacent la sécurité des personnes ou des biens. Or, la menace n’a pas à être immédiate dans le temps pour que la MRC ait le devoir d’agir. Il suffit que des dommages soient probables. Face à une telle situation, l’obligation de la MRC est de déterminer, de manière diligente, quelle intervention doit être effectuée pour rétablir l’écoulement normal de l’eau et ensuite de réaliser cette intervention. Toutefois, le second paragraphe de l’article 105 prévoit que, lorsque les circonstances l’exigent, l’employé désigné par la MRC a le pouvoir de retirer sans délai ce qui empêche ou gêne l’écoulement de l’eau. Ces circonstances sont celles où il est raisonnable de croire que des dommages seront causés si la MRC n’agit pas ainsi. Mentionnons que ces travaux seront ceux qui peuvent être exécutés avec des moyens raisonnables et dans des circonstances où ils peuvent l’être sans danger pour ceux qui les effectuent. Enfin, une intervention réalisée dans de telles circonstances pourrait consister, dans l’immédiat, à faire seulement ce qui est nécessaire pour que l’obstruction ne cause pas de dommages. C’est par la suite qu’il pourrait être entrepris de faire ce qui est nécessaire pour rétablir l’écoulement normal du cours d’eau.

Section 2 : liens avec d’autres compétences

Pour accomplir le devoir prévu à l’article 105, la LCM donne à la MRC des compétences de nature opérationnelle. Tout d’abord, la MRC a le pouvoir de passer sur la propriété d’autrui (article 107). Elle devra cependant remettre les lieux en état et réparer les préjudices causés. De plus, elle peut conclure des ententes avec les municipalités locales pour leur confier la gestion de travaux (article 108), dont ceux requis pour rétablir l’écoulement normal de l’eau. La gestion de travaux inclut leur préparation et leur réalisation.

Section 3 : partage des rôles et obligations en matière de sécurité dans un contexte d’urgence

La MRC doit agir dans un contexte où existe une menace à la sécurité des personnes ou des biens. L’intervention de la MRC lors d’obstructions se fait donc souvent dans un contexte d’urgence ou parfois lors de sinistres. En pareille circonstance, il est fort probable que les actions qu’elle mènera pour rétablir l’écoulement de l’eau soient simultanées à des actions menées pour protéger les personnes et les biens. Or, la mise en œuvre de mesures de protection des biens et des personnes est plutôt du ressort des municipalités locales qui ont les pouvoirs utiles à cette fin, dont la compétence générale en matière de sécurité ainsi que le pouvoir d’urgence de donner un contrat sans devoir suivre la procédure normalement applicable. La MRC et les municipalités locales pouvant être mobilisées face à un même évènement, il est opportun pour elles de s’entendre pour coordonner leurs actions respectives et ainsi gagner en efficacité. Dans cet ordre d’idée, il est possible de faire en sorte que ce soit les mêmes personnes qui agissent en vertu des pouvoirs de la MRC et de ceux des municipalités locales. En effet, la MRC peut confier à une municipalité locale la gestion des travaux requis pour rétablir l’écoulement normal de l’eau. De plus, l’employé qu’elle désigne responsable aux fins de l’article 105 peut être un employé de la municipalité locale.

La sécurité civile
La Loi sur la sécurité civile (LSC) encadre l’organisation de la sécurité civile dans ses principales dimensions que sont la prévention, la préparation des interventions, les interventions lors de tels événements, réels ou imminents, et le rétablissement de la situation. Basée sur le principe de partage des responsabilités, elle précise les rôles du gouvernement, des MRC, des municipalités et des personnes en cas de sinistre. Alors que la LCM confère aux municipalités une compétence générale en matière de sécurité (article 4), la LSC précise les responsabilités des municipalités locales et régionales en matière de sécurité civile.

L’intervention lors d’un sinistre relève avant tout de la municipalité locale. À cet effet, de nombreuses municipalités se sont donc dotées d’une préparation générale pour intervenir en situation de sinistre (plan de sécurité civile). Les inondations étant l’aléa naturel le plus fréquent au Québec, les municipalités sont appelées à intervenir dans les cours d’eau que ce soit lors d’inondations (inondation en eau libre, embâcle de glace, amoncellement de débris, etc.) ou d’autres situations d’urgence (glissements de terrain bloquant un cours d’eau, etc.).

En cas de sinistre important, les ressources du gouvernement du Québec à l’échelle régionale et provinciale peuvent prêter assistance aux municipalités lorsque leurs moyens deviennent insuffisants. Selon l'ampleur du sinistre, le ministère de la Sécurité publique coordonne les ressources gouvernementales en fonction de ce qui a été prévu dans le plan national de sécurité civile.

À la suite d’un sinistre, le gouvernement du Québec peut mettre en oeuvre différents programmes d’aide financière. Les programmes visent à aider financièrement les particuliers et les entreprises qui ont subi des préjudices, ainsi que les autorités responsables de la sécurité civile (municipalités) qui ont déployé des mesures préventives temporaires ou des mesures d'intervention et de rétablissement, ou qui ont subi des dommages à leurs biens essentiels, lors d'un sinistre, ou de son imminence, ou d'un autre événement ayant compromis la sécurité des personnes.

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Section 4 : les composantes d’un cadre opérationnel

L’article 105 comporte un devoir pour les MRC. Elles ont développé, depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur les compétences municipales en 2006, des façons de faire et des modalités suivant lesquelles elles accomplissent ce devoir. Il est ici recommandé de placer et d’expliciter ces modalités dans un document qu’adopte le conseil de la MRC. Ayant pour objet la réponse de la MRC aux signalements de la présence d’obstructions, ce document formerait un cadre opérationnel. Nous proposons en l’occurrence les composantes d’un cadre opérationnel dont chaque MRC pourrait se doter pour s’assurer qu’elle accomplit son devoir de manière adéquate. En ce qui a trait à la forme de celui-ci, le principe dont il faut tenir compte est qu’il doit être facile d’utilisation par les personnes qui auront à s’en servir et pouvoir demeurer en tout temps à portée de main de celles-ci.

L’organisation municipale

Comme pour toute autre compétence qu’elle exerce, la MRC détermine son mode d’organisation. Plus précisément, la MRC pourrait indiquer dans son cadre opérationnel :

  • le personnel municipal concerné en décrivant les rôles et responsabilités de chacun;
  • les délégations de pouvoir aux fonctionnaires impliqués;
  • l’objet et la durée des ententes intermunicipales conclues ou à conclure, le cas échéant;
  • l’objet et la durée de contrats en cours, ou à conclure, le cas échéant;
  • les autorisations ou permis dont la MRC dispose, ou devra disposer, pour pouvoir agir.

La communication à la MRC de l’information de la présence d’une obstruction

La MRC doit s’assurer que la présence d’une obstruction puisse être signalée. À cette fin, un cadre opérationnel :

  • prévoit les moyens par lesquels la présence d’une obstruction peut, en tout temps, être signalée;
  • indique comment les citoyens seront informés de la façon de signaler la présence d’une obstruction.

L’intervention

La MRC doit se mettre en branle à compter du moment où la présence d’une obstruction lui est signalée. Le cadre opérationnel :

  • identifie les personnes impliquées, les tâches et la séquence d’exécution pour :
    • recevoir et diriger à la personne responsable le signalement de la présence d’une obstruction;
    • se rendre sur les lieux où l’obstruction est signalée;
    • évaluer la situation.
  • indique au fonctionnaire qui se rend sur les lieux, les renseignements à recueillir ainsi que les observations à faire pour conclure s’il y a menace et, le cas échéant, s’il faut entreprendre immédiatement de retirer ce qui gêne ou empêche l’écoulement de l’eau.
  • prévoit la marche à suivre s’il est confirmé qu’il y a une obstruction qui menace la sécurité des personnes ou des biens, auquel cas la MRC devra faire le nécessaire pour rétablir l’écoulement normal de l’eau. Deux scénarios sont à prévoir :
    • la menace est probable mais n’exige pas de retirer sans délai ce qui empêche ou gêne l’écoulement de l’eau;
    • la menace est imminente ou avérée, ce qui nécessite de retirer sans délai ce qui empêche ou gêne l’écoulement de l’eau.
  • indique les avis ou autorisations à obtenir en fonction des lois applicables, qui doit en faire la demande, dans quels délais, et avec qui communiquer pour les obtenir (noms et coordonnées).
  • contient une liste des personnes avec qui communiquer en fonction des circonstances et des besoins. Cette liste identifie les rôles et responsabilités de ces personnes, les moyens à leur disposition, ainsi que leurs coordonnées. Cette liste contiendrait, par exemple :
    • les fournisseurs ainsi que les services, matériels et équipements offerts;
    • les personnes qui doivent être tenues informées et les délais selon lesquels elles doivent l’être (ex. : Urgence environnement).

Le suivi

Pour assurer le succès de la mise à exécution des modalités précédentes, un cadre opérationnel :

  • prévoit les besoins de formation des personnes mobilisées et, le cas échéant, comment ils seront comblés;
  • la vérification du fonctionnement du cadre opérationnel et sa mise à jour.

Note : Certaines municipalités locales ne font pas partie du territoire d'une MRC et exercent donc elles-mêmes les compétences relatives aux cours d’eau. Toutefois, dans les agglomérations formées de municipalités qui ne font pas partie du territoire d'une MRC, c’est la municipalité centrale de l’agglomération qui exerce ces compétences.



Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire
10, rue Pierre-Olivier-Chauveau
Québec (Québec) G1R 4J3
Téléphone : 418 691-2015

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