N° 6 – 08 mai 2018

Les demandes à portée collective en zone agricole et la modification des outils d’aménagement et d’urbanisme

L’article 192 de la Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs (projet de loi no 122) a abrogé, depuis le 16 juin 2017, l’article 59.4 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA).

L’article 59.4 prévoyait qu’une décision de la Commission de protection du territoire agricole (la Commission) favorable à une demande à portée collective ne prenait effet qu’à compter de l’entrée en vigueur du règlement d’urbanisme de la municipalité locale concernée, lequel devait introduire les conditions prévues dans la décision à titre de normes impératives.

L’objectif de cette abrogation était d’alléger le fardeau administratif de la Commission. En effet, auparavant, la Commission devait analyser les demandes individuelles pour la construction de résidences même si elles étaient visées par l’une  de ses décisions à portée collective, tant que sa décision n’avait pas pris effet par l’entrée en vigueur des règlements municipaux pertinents. Maintenant que sa décision entre en vigueur dès qu’elle est rendue, la Commission n’a plus à analyser ces demandes. Les demandes individuelles non conformes à une décision à portée collective sont irrecevables et celles qui sont conformes à une décision ne nécessitent plus de demande puisqu’elles sont préautorisées.

L’abrogation de cet article a soulevé des questions quant à l’obligation, pour une municipalité régionale de comté (MRC) et pour une municipalité locale, de modifier, respectivement, leur schéma d’aménagement et de développement (SAD) ainsi que leur plan et leurs règlements d’urbanisme pour y intégrer les éléments prévus dans la décision de la Commission.

Ce Muni-Express apporte des précisions à cet égard.

Les demandes à portée collective

Les dispositions de la LPTAA sur les demandes à portée collective (art. 59 et suivants) permettent à une MRC de présenter une demande pour identifier à l'intérieur de sa zone agricole des secteurs pouvant accueillir de nouvelles résidences sur des superficies suffisantes pour ne pas déstructurer le milieu agricole. Elle peut également présenter une demande pour un « îlot déstructuré de la zone agricole », par exemple un hameau isolé que la MRC souhaite consolider (voir note 1). Cette démarche permet de mieux protéger le territoire agricole tout en assurant une gestion d'ensemble des nouvelles résidences. Il s’agit d’une alternative à l’implantation de résidences au cas par cas qui s’intègre au processus de planification territoriale de la MRC.

Le double niveau d’autorisation

Pour permettre un usage non agricole en zone agricole, deux niveaux d’autorisation sont requis :

  • l’autorisation de la Commission;
  • l’autorisation de la municipalité locale, sous la forme d’un permis de construction ou d’un certificat d’occupation.

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L’autorisation de la Commission

La Commission rend ses décisions à la lumière des critères prévus à la LPTAA, dont la majorité sont prévus à l’article 62. Dans le cas de demandes à portée collective, l’article 59.2 prévoit également que l’autorisation traduise une vue d’ensemble de la zone agricole et s’inscrive dans une perspective de développement durable des activités agricoles.

La Commission peut assujettir ses décisions aux conditions qu’elle juge appropriées (LPTAA, art. 11). Ces conditions sont de différentes natures : il peut s’agir notamment de conditions préalables, de modalités de mise en œuvre ou d’exigences de remise en état. Lorsque des conditions préalables ne sont pas respectées, l’autorisation accordée ne prend pas effet, c’est-à-dire qu’une personne ne peut s’en prévaloir.

En vertu de l’ancien article 59.4 de la LPTAA, abrogé par le projet de loi no 122, la prise d’effet de la décision était suspendue jusqu’à ce que les outils d’urbanisme locaux soient modifiés. Ainsi, lorsqu’une décision de la Commission sur une demande à portée collective exigeait, comme condition, que soient modifiés les outils d’aménagement de la MRC et des municipalités locales pour interdire les résidences à l’extérieur des îlots déstructurés délimités dans la décision, ces organismes municipaux devaient modifier, respectivement, leur schéma d’aménagement et leurs plans et règlements d’urbanisme afin que la décision prenne effet. Le fait que cette décision entre en vigueur dès qu’elle est rendue, contrairement à la situation prévalant avant l’entrée en vigueur du projet de loi no 122 le 16 juin 2017, ne change pas cette situation. Ainsi, les conditions prévues dans une décision doivent être respectées, peu importe qu’elle ait été rendue avant cette date ou après.

Dans l’éventualité où une résidence était construite en zone agricole après l’obtention d’un permis de construction de la municipalité, sans que les outils d’aménagement de la MRC et de la municipalité locale n’aient été modifiés, la résidence ne contreviendrait pas à la LPTAA puisqu’elle a été autorisée par la Commission. Toutefois, un tiers pourrait contester la validité du permis de construction s’il a été émis en contravention aux règlements d’urbanisme applicables.

L’autorisation de la municipalité

Le permis de la municipalité pour la construction en zone agricole ne pourra être émis que si la réglementation permet l’usage souhaité (Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, LAU, art. 120 et 122). La réglementation d’urbanisme doit être conforme au plan d’urbanisme et, le cas échéant, aux objectifs du SAD et aux dispositions du document complémentaire (LAU, art. 102).

Toutefois, le permis de la municipalité pour la construction en zone agricole ne pourra être émis que si la Commission a autorisé la construction ou a émis un avis de conformité avec la LPTAA (LPTAA, art. 32). En outre, le permis pourra être émis advenant l’écoulement d’un délai de trois mois après la réception, par la Commission, d’une déclaration prévue dans certaines situations (LPTAA, art. 32).

La MRC doit déterminer les orientations d’aménagement et les affectations du sol qu’elle estime appropriées pour assurer, dans la zone agricole faisant partie de son territoire, la compatibilité des normes d’aménagement et d’urbanisme avec l’objectif de favoriser l’utilisation prioritaire du sol à des fins d’activités agricoles et, dans ce cadre, la coexistence harmonieuse des utilisations agricoles et non agricoles (LAU, art. 5). Pour cette raison, la MRC doit intégrer dans son SAD tout îlot déstructuré ou secteur pouvant accueillir de nouvelles résidences sur des superficies suffisantes pour ne pas déstructurer le milieu agricole ayant été autorisés par la Commission. De manière concomitante, et notamment si la Commission en fait une condition dans sa décision, la MRC devrait interdire les usages non agricoles en zone agricole, en dehors de ces îlots et secteurs.

La modification du SAD visant à donner suite à une décision de la Commission doit être transmise au ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire afin que le gouvernement donne son avis sur la conformité de la modification aux orientations gouvernementales en aménagement du territoire (LAU, art. 53.7). Le gouvernement basera son avis sur l’ensemble des orientations gouvernementales, y compris celles relatives à la gestion de l’urbanisation. Il est donc possible que tous les îlots déstructurés autorisés par la Commission ne soient pas inclus dans le SAD, ou que leur superficie soit réduite, par exemple si les perspectives démographiques ne justifient pas le développement potentiel autorisé ou s’il est préférable de consolider l’urbanisation dans les pôles existants.

En outre, la MRC doit adopter, en même temps que tout projet de règlement modifiant le schéma, un document qui indique la nature des modifications qu’une municipalité devra apporter, advenant la modification du schéma, à son plan d’urbanisme, à son règlement de zonage, de lotissement ou de construction et à l’un ou l’autre de ses règlements d’urbanisme (LAU, art. 53.11.4).

Finalement, de manière générale, à l’égard de la zone agricole faisant partie de son territoire, la MRC exerce ses pouvoirs habilitants en matière d’aménagement et d’urbanisme avec l’objectif de favoriser l’utilisation prioritaire du sol à des fins d’activités agricoles et en tenant compte de l’objet de la LPTAA (art. 79.1). Cet objet, défini à l’article 1.1 de la LPTAA, est d’assurer la pérennité d’une base territoriale pour la pratique de l’agriculture et de favoriser, dans une perspective de développement durable, la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles dans les zones agricoles dont il prévoit l’établissement.

Conclusion

Malgré l’abrogation de l’article 59.4 de la LPTAA par la Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, les MRC doivent toujours modifier leur schéma pour y intégrer la délimitation des îlots déstructurés et des secteurs pouvant accueillir de nouvelles résidences sur des superficies suffisantes pour ne pas déstructurer le milieu agricole ayant été autorisés par la Commission. Les municipalités locales devront modifier par concordance leur plan et leur réglementation d’urbanisme.

 


Note

  1. La définition d’un îlot déstructuré donnée dans Les orientations du gouvernement en matière d’aménagement, la protection du territoire et des activités agricoles, document complémentaire révisé, décembre 2001, est la suivante : « entités ponctuelles de superficie restreinte, déstructurées par l’addition au fil du temps d’usages non agricoles et à l’intérieur desquelles subsistent de rares lots vacants enclavés et irrécupérables pour l’agriculture ».



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10, rue Pierre-Olivier-Chauveau
Québec (Québec) G1R 4J3
Téléphone : 418 691-2015

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